2015年4月15日的国务院常务会上，温文尔雅的李克强总理“发怒”了：“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还‘卡’在那儿，让几个处长来‘把关’，这不在程序上完全颠倒了吗？”他随即要求，国务院常务会通过的文件，如无特别重大修改意见或其他特殊原因，7天之内必须下发。“千万不能让老百姓听到‘一声靴子响’，觉得自己要受惠了，结果等了半天，迟迟听不到‘第二只靴子落下来’，感受不到政策落地！”“不能让国务院出台的文件变成‘空中楼阁’！”4月28日，国务院办公厅发出《关于贯彻落实国务院常务会议精神有关事项的通知》，专门就文件修改、会签、报批、印发、公开等事项，做出了明确的时间要求，并提出要组织专项督查，确保重大决策和重要政策的落实。
绕梁三届的“政策不出中南海”
政策落实难，并不是本届中央政府才遇到的新问题。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议记者会上，在回答人民日报记者关于房地产市场调控的提问时，时任国务院总理的温家宝就曾表示：“我最近出于一种责任感，把从2003年开始的房地产调控认真地回顾了一下。其实我们在2003年已经提出了6条调控措施，2005年又制定了国八条，2006年又制定了国六条。但是，为什么调控不见成效？群众也在责怪我们，说房价越调越高，政策不出中南海。我听到了感到十分痛心。”
《朱镕基讲话实录》中也曾披露，1997年9月，时任国务院副总理的朱镕基与冶金部负责人商讨实行“以产顶进”，即对使用国内企业生产的原材料来替代进口的原材料、进行生产并出口产品，可以享受进口原材料的各项税收优惠政策。一年半内，尽管朱镕基先后以副总理和总理的身份做出了近十次专门批示，然而政策还是没有落地。在一次总理办公会议上，他就此事发了火、进行了非常严厉的批评，可仍然无果。“管你是总理讲的还是副总理讲的，他都不当一回事，随随便便就给你否了或者是给你拖延。这么下去怎么得了！我一想到这件事就非常痛心。如果这样搞下去，五年一晃就过去了，我们给老百姓办不了几件事情。”
深层次追究：政策为何出不了“海”
对于由来已久的政策出“海”难题，理论界、实业界乃至社会公众，一般会归罪于官僚主义及部门、地方的本位主义。周恩来就曾把“遇事推诿，怕负责任”、“办事拖拉，长期不决”列为官僚主义的典型形式。邓小平也把“办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿”看作是官僚主义的主要表现。朱镕基曾经讲：“所有好的思想、好的思路、好的政策都会在官僚主义中被埋葬”。公共政策的理论则表明，官僚制与政策执行的偏差或阻滞之间，有着明显的因果联系；如果在官僚制的温床上进一步产生官僚主义，政策的执行必然会走样。
仅仅从本部门、本地方而非全局的视野来认识问题，把局部的、小团体的利益摆在公众利益之上，这样的本位主义也会使国务院的政策大打折扣。2008年初，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，会后印发了通知，确定在5个省市先期开展试点，建立完善的事业单位工作人员养老保险制度，并与事业单位分类改革配套推进。然而，时至《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》开始实施的2014年10月1日，绝大部分试点省市都没有按试点方案要求建立起新的制度，要么纹丝未动，要么刚刚完成了摸底调查；个别取得改革进展的省份，也只是形式上引入了个人缴费，实质上还是按照财政全额拨款、差额补贴、自筹经费的原有政策来计发事业单位人员的养老金。国务院给予了试点地方先行先试的机遇和权限，但由于既没有中央财政专项资金支持的正面激励，又存在改革引发集体上访和群体性事件的隐忧，地方利益与国家利益并不一致，地方本位主义甚嚣尘上，国务院政策被束之高阁。
作为贯彻国务院决策的一线指战员，国家部委的处长们责任重大。在现行的行政架构下，处长通常身兼多个角色——既是谋划新策的动议者，又是起草文件的笔杆子，还是执行政策的操盘手。异常饱满的工作状态，复杂繁重的组织协调，事无巨细的政策衔接，客观上限制了他们在短时间内“集中火力”落实特定任务的条件。有时一天要处理多份文件、参加多个会议；有的文件涉及多个甚至十几个、二十几个部门，光打电话、发传真、签字盖章、运转公文就要耗费不少时间；再加上必要但频繁的出差和调研，以及政策解读和宣传等事项——在不存在主观故意、排除官僚主义和本位主义的情况下，客观上也有可能造成对国务院已通过文件进行修改、会签及重新报批的拖延。
从更深层次看，把政策堵在中南海里的，是与国家治理体系和治理能力现代化不相适应的旧的决策机制。
决策的起点上，政府的决策事项及其派生出来的管理事项还是偏多，容易出现政策无暇落实的情况。在如前所述的工作状态下，处长们、甚至各级行政官员都容易陷入时间管理的陷阱——即总是倾向于优先处理紧急而次要的事，而拖延重要但不那么紧急的事。
决策的过程中，利益相关者、专业人士、社会公众参与的范围过窄、程度不深，不利于形成共识和正向激励，也就难以形成对政策实施充分的、正向的激励。从2012年中秋节起，国家交通运输部门启动了重大节假日免收小型客车通行费的政策。初衷是为了惠民，可政策拟定中没有充分听取意见，执行中遭到了路桥企业甚至地方政府的消极抵制，一些交通问题专家和经济管理专家提出了质疑，甚至连享受到实惠的普通群众也针对政策引起的高速公路拥堵问题纷纷“吐槽”。
决策出台以后，缺乏全过程的跟踪监测和客观公正的评估评价，凭个别经验和主观感受来判断实施效果，本身也对相关政策的落实十分不利。一方面，政策的效果发挥，总要经过一定时间，在先期铺垫、初见成效、调整完善、全面见效等不同阶段，效应的范围和强弱是不同的。如果没有全过程的跟踪监测，而是随意选取一个时点来看，很可能会做出误判——在铺垫阶段没看到效果，就急忙制定新的政策；在本应充分显现效果的阶段，看到一点成绩就喜出望外。另一方面，仅以政府部门或地方政府作为政策评估的主体，容易受到长官意志、自身利益、认识局限等不利影响。评估结论可能会出现避重就轻、避实就虚的问题，也可能落入“政策在落实但实施有困难”、“落实的主要障碍是缺钱、没地、人手紧”、“建议国务院给财政资金、给土地指标、给人员编制”的俗套。
决策机制一日不变，官僚主义和本位主义一日难除。有权所以任性，权多更加任性；在没有其他主体参与和监督的情况下，用权会越来越任性。排除个人作风和腐败问题，处长们整体上作为决策的一个层级，实际上是为不甚合理的决策机制负屈衔冤了。
政策出“海”迫切要求优化决策机制
由此看来，优化决策机制是促进政策顺畅出“海”的根本性措施。根据前述分析，迫切需要从事前、事中、事后三个环节同步推进，加快建立起适应国家治理现代化要求的决策新机制。
第一，给决策事项“瘦身”。简政放权既不能是权力在政府部门之间横向打转转，也不能是职责在各个行政层级之间纵向踢皮球，更不能是审批事项的边撤边设和明减暗增；而是政府把自主经营的权力交给市场、还给企业，把参与社会治理和社会事业的权力给予非政府组织、赋予公民个人。国务院的总方针已经很明确，本届政府砍掉1/3的审批事项，目前已经分几批进行了大幅度的削减。当前特别需要注意“在下马中上马”、“在批评中前进”的问题——借加强监管的名义新设行政许可事项的；借精细管理的名义将原有审批事项拆分为多个环节或子事项的；借发展中介机构的名义设立“二政府”加重企业和社会主体办事难的等等。要对各级政府、各个行政部门的权力实行“正面清单”管理，除了法律授权以外，一律不得新增权力清单中的项目。
第二，让多元主体“进场”。闭门造车的决策往往是视野狭窄的，而且容易造成权力的垄断和政策实施的偏差。开门决策、阳光决策能够促进政府以外的有关主体理解决策，并对决策做出积极的贡献。现阶段，有两类主体尤其有必要参与到政府决策的过程中来。一类是受到政策直接影响的利益相关者，包括受益者和受损者。他们是决策实际效果的承担者，也最清楚政策的潜在影响及其可行性，因此他们在决策过程中理应享有知情权、表达权和参与权。另一类是专业人士和专家，特别是新技术、新公共管理方面的人才。应使他们充分发挥专业优势，通过参与决策来推动新知识、新技术的普及和新产业、新业态的发展，倡导理性思维和理性行动，促进决策的科学化、民主化和法制化，从而为政策的落地奠定良好的社会基础和制度基础。
第三，请第三方“拍砖”、“点赞”。进一步建立健全重大决策的跟踪监测和综合评估，分阶段和客观地评价政策实施的效果，须引入政府机构和政策对象以外的第三方。目前来看，智库可以担此大任。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年1月发布《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，明确将“决策评估”的职能赋予给了智库。智库不仅提供关于政策执行情况、实施效果及社会影响的评估报告，而且能通过评估总结推广有益经验，推动有关意见和建议的合理反馈与运用，甚至促进决策本身的纠错和改正。对于特别重大的决策事项，可以请政府有关部门、智库及其他机构开展联合评估或者进行“背靠背”评估，不同的立场、观点、主张应尽可能充分、全面地讨论。“理不辨不明，事不鉴不清”，通过多元化的视角、方法、表达方式，以更具客观性和科学性的评估结果，促进政策更好地实施、落地和见效。
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