2015年开局不久，各个领域的改革意见和方案便密集出台，中国真正意义上进入了全面深化改革、全面依法治国的实践期。4月15日，最高人民法院印发《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，要求对依法应该受理的案件做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。意见自5月1日起正式施行，与刚修改写进立案登记制的《中华人民共和国行政诉讼法》同步实施。看似立案环节的细小改革，却打开了制约司法公正的第一道关卡，带来的涟漪效应值得期待。
登记制破解“立案难”
立案难，是近年来人民群众反映强烈的司法弊病之一，也一直掣肘着中国司法公正的提升。虽然中国对于民事、行政案件起诉立案审查标准是形式审查标准，即只要原告与案件有直接利害关系，有明确的被告，具体的诉讼请求和事实理由根据，属于人民法院受案范围和管辖，法院就应当立案。但这种审查制在“事实理由根据”的判断上存在极大解释空间，一些法院在压力下往往对敏感案件进行实质性审查，将原本应当在审判程序中审查的内容提前至立案环节，并以多种理由将当事人的诉讼请求阻挡在外，造成司法救济上的入口受阻。
实践中，法院有案不立、拖延立案、年底不立案等现象十分严重，有的法院既不立案又不出具任何证明，让老百姓吃了“闭门羹”还无处申诉，从而将大量矛盾纠纷逼进上访通道，严重制约了现代司法化解社会矛盾的功能发挥。尤其在行政诉讼领域，传统的行政诉讼“三难”中，立案难是人民群众反映强烈的突出一项。例如涉及拆迁的行政案件，一些基层法院有案不收、有诉不理，既不立案、也不出裁定，让当事人在三级法院来回跑，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，甚至形成“信访不信法”的局面。北京市人大内司委发布的调研报告显示，近三年北京市行政案件立案率连续下降，平均立案率仅为30%左右。
坚持问题导向是本轮司法改革的重要立足点。针对司法实践中存在的立案难，从程序机制上打通立案难的瓶颈，通畅诉讼的入口，实现司法的可接近，必然成为司法改革的重要任务。党的十八届四中全会明确提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。”随后修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，也写入了立案登记制的规定，今年2月实施的《中华人民共和国民事诉讼法》司法解释也规定了实行立案登记制。
此次最高人民法院专门出台《意见》，核心是将立案的实质审查变为形式审查，意味着当事人只要提供符合形式要件的诉状，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据，属于法院主管和受诉人民法院管辖的，法院就应当登记立案，至于当事人的诉求是否合法合理，则需要立案后通过审判程序认定。《意见》还明确禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”，有助于为当事人通过诉讼主张权利寻求救济“打通渠道”，让更多的社会矛盾在司法框架内得到化解，为法院积极介入国家和社会治理拓展更大的舞台和空间。
从一个细小环节入手，司法改革在瞄准问题的同时，还须从法治大结构出发，力求产生小改革的大效应。而实际上，分析每一个现实存在的问题，背后都牵连着负责的原因，这也决定了以问题为中心的司法改革，必须深入病灶展开“环环相扣”的变革，以求彻底铲除某些问题的病因。
改革亦需“环环相扣”
立案难的原因，表面上看是立法对审查机制的规定，但背后其实牵连甚广。有观念上的“有限司法”，对司法解决社会矛盾纠纷原本就注重适度抑制其功能，必然衍生出“有限立案”，对敏感和新型案件以各种借口推脱阻挠；有考评机制上的功利主义，各种结案率的评比，让年底不立案成为季节性司法怪相，于是便追溯到立案的源头大搞“迟延立案”；有司法行政化的制约，尤其对一些敏感新型案件，层层请示汇报，审查时间过长，使得当事人案件未审身先疲。
不难看出，小小的立案难，实则与司法体制、司法作风、法律规定等都有千丝万缕的关联。立案改革找到登记制这一“神器”，绝不能仅仅解决法律制度上的缺憾，而必须采取更为配套的改革方案，撬动原有酿成立案难的体制和机制。
不仅如此，当立案登记制发挥效能之后，出现案件“井喷”怎么办？法院打开了立案的“大门”，如果后续程序、审判质量、司法公正性得不到保障，更多涌进法院的案件当事人，可能对司法带来更多的负面评价，这对司法公信力或是一种更为沉重的打击。因此，立案只是第一步，立案登记制度改革与相关的司法机关独立行使职权的改革应当配套，形成司法改革措施环环相扣的效应，才能实现完整结构上的功能。
令人期待的是，在十八届三中、四中全会两个《决定》的指引下，司法和法治领域的改革呈现出“全面开花”的良好态势。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，涵盖了84项改革任务，围绕每一项任务，都需要具体的落实部门出台相应的改革文件，并经过中央全面深化改革领导小组批准。这种机制，确保了各项改革措施之间的协调推进。好比要激活一池死水，毫无章法地向水中投扔石头并不能引起水的循环，只有依据物理学知识准确投放每一块石头，借助涟漪之间形成的共振力量才能推动整个水面运动。对一个系统而言，结构决定功能。司法改革是一个系统性的变革，最终是要通过建构一套公正高效权威的司法制度，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。实现这一目标，必须从结构入手，把握每一项改革的结构性功能，避免出现相互重叠、冲突、脱节的现象，防止改革陷入各自为政的碎片化困境。
回到立案登记制，这种单项环节的改革需要辅以多元纠纷解决机制和司法分流机制改革，防止纠纷涌入诉讼让法院不堪负重；建立分流机制又需要推进司法人员分类管理改革，避免法官精力不济难以适应诉讼大潮的到来；而司法人员分类改革，又与法官检察官单独职务序列及薪酬制度，以及员额制改革、司法责任制改革等一系列问题交织在一起。在这种情况下，全面深化司法改革不仅要理出“线头”，更要善于从结构上找出不同线索之间的交织关系，从而协调有序地予以“解扣”。这样才能从深层次真正确立和恢复司法的应有功能，消除累积严重的司法弊政，让司法系统重新焕发新生。因为只有改革措施之间相互耦合，瞄准同一个大结构展开，才能塑造一个完整协调的司法制度，才能发挥出司法改革对于整个制度完善的整体功能。
为法治提供“河床”
司法与法治改革措施之间相互配套，最终的目的不只是解决具体的问题和病灶，更在于更新一套体制、制度和机制。中国的改革进行到今天，目标既不能是略显抽象的人民幸福、长治久安，也不能是就问题解决问题，而应当是通过改革重塑体制和制度体系，为法治提供“河床”，从而为今后的长远发展奠定基础。
近期以来，除了最高法出台立案登记制的《意见》外，中央及有关部门就制定了《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》、《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》、《关于加强社会治安防控体系建设的意见》、《深化人民监督员制度改革方案》等一系列改革文件，今有关公益诉讼制度、人民审判员制度等许多方面的改革试点方案也在紧锣密鼓的制定中。这些改革措施，都是为了解决各领域存在的深层次问题，但也都是为了将依法治国推向深入。改革本身就是在推进法治，法治建构也体现为改革落实。只有将这些具体改革最终都落实到立法上，通过立法确认塑造出一个全新的体制和制度体系，才能为全面依法治国提供坚实保障。
以司法体制改革为例。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障和推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，这4项改革在司法体制改革中居于基础性地位，涉及的部门人员利益十分复杂，牵扯的利害关系十分敏感，所以中央推进比较稳妥慎重，先行在一些地方进行试点。改革不是实现现有司法体系的定编定岗定职定薪这么简单，而是要总结归纳出符合国情、符合司法规律的有益改革成果经验，并上升为国家层面的立法制度安排，这样才能从深层次真正确立和恢复司法的应有功能，消除包括司法官僚在内的严重司法弊政，使司法成为一种充分有效实现正义的权威体制。
改革是实现法治的路径，改革为全面依法治国提供了“河床”。在整个改革视野下观察，从司法到法治乃至其他领域，任何细小的改革都能呈现出推动大结构生成的功能。我们相信，在坚持问题导向、系统协调推进下，环环相扣的小改革终将汇聚成大结构的改革功能，并从中获得一套符合国情的现代化体制和制度体系，最终定义中国法治。
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