蒋来用/文 (中国社科院社会学所廉政建设与社会评价研究室主任)
陈 晨/文 (中央财经大学法学院)
党纪和国法一方面有着天然的区别，另一方面又有着千丝万缕的联系。中共十八届四中全会的主题为依法治国，提出既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。习近平总书记在中共十八届五中全会阐述了“从严治党、依规治党”的新理念。中央纪委书记王岐山今年五月浙江调研再次详谈“党纪和国法的关系”。这说明“党纪”与“国法”关系问题在国家治理体系中占有重要位置，是中央高度关注的重大理论问题。
党纪国法不能混同，党纪严于国法
对于党纪与国法是否应区分的问题，学界曾有过一些争议。有的学者认为党纪与国法并没有明显区别，实际也很难作出明确区分，或者根本没有必要作出区分，认为党纪是国法的前提，如果党纪得不到遵守，宪法法律也就无法得到遵守。
这种观点遭到很多学者的反驳和质疑。多数研究者认为党纪和国法存在明显区别，应当进行严格区分。我们认为，党纪与国法不可混同，两者在规范体系、适用对象、制定程序、处罚种类以及效力等方面都有着明显区别，适用时需严格区分。
首先，其分属不同的规范体系。党纪是规章，属于党内规范体系，其依据是《中国共产党纪律处分条例》，是党的纪律，是政党依照一定的原则，根据党的性质、纲领、任务和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党规、党法的总称。而国法是法律，属于国家法律体系，是由全国人大及其常委会依照法定程序制定、修改并颁布的具有国家强制力的社会规范。
其次，党纪和国法适用对象有着明显的不同，党纪是党的纪律，适用于中国共产党党员，对于非党员并不适用，对于外国人和无国籍人更不适用；而国法是法律规范，不仅适用于所有中华人民共和国公民，而且适用于在国外的中国公民和在中国的外国人或无国籍人，而不仅局限于党员。这一点王岐山书记在浙江调研时讲得十分清楚和明白。他指出，“党纪”与“国法”不是一个概念，不能混同。党是政治组织，党规党纪是党员的底线；法律体现国家意志，是全体公民的底线。对于党员而言，不但要遵守党纪，更要遵守法律，也就比其他公民多了一道衡量道德标准的尺子，要求更高，更加严格。
第三，党纪和国法的制定程序不同。党纪是由中国共产党制定的，是党的意志的体现，其依照《中国共产党党内法规制定条例》制定；而国法是由全国人大制定的，是全国人民意志的体现，其制定程序参照《立法法》，严于党纪的制定程序。 第四，两者的效力不同，查处方式、处罚力度上都存在明显区别。纪委调查处理违反党纪的行为，司法机关或行政执法机关调查处理违反法律的行为。违反党纪受党纪处分，违法则要受到行政处罚甚至判处刑罚。当然两者又相互关联，很多违反党纪的行为本身也违反了法律，甚至触犯了刑法，就要同时受到党纪国法的处理。但有些行为，比如王岐山书记在浙江调研时指出的通奸行为，虽然不违法，但违纪，就要受到党纪处分，从这一角度我们可以看出党纪严于国法。
第五，两者的处罚种类不同。依照《中国共产党纪律处分条例》第十条的规定，中国党纪处分种类主要包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。根据《刑法》三十三条和三十四条，刑罚种类分为主刑和附加刑两种，其中主刑的种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。附加刑则包括罚金、剥夺政治权利和没收财产。可以看出，中国党纪处分和刑罚有很大的区别，刑罚的种类较多，不但剥夺或限制资格，还剥夺或限制自由、财产甚至生命，而党纪处分则主要是限制或剥夺特定的政治资格和权利。由此可见，刑罚的处罚严厉程度要远远大于党纪处分。
党纪与国法的衔接具有必然性
虽然党纪和国法存在着诸多不同之处，但在强调其区别的同时，我们应该看到其相同之处，处理好二者的关系。一方面，党纪和国法存在很多共同点。首先，其同属行为规范，都具有强制约束力。党纪由党员自觉性和党自身的强制力保障实施，国法则由国家强制力保障实施，其都有强制性，且都是对一定主体行为的规范。其次，党纪与国法存在一定的重合性，比如《中国共产党纪律处分条例》第四章就规定了“对违法犯罪党员的纪律处分”，《刑法》第三十七条规定了非刑罚性处置措施，相互之间存在着衔接性。《中国共产党纪律处分条例》与《刑法》都对贪污受贿、渎职等行为进行了规定，很多内容重叠。《中国共产党纪律处分条例》的基本原则和运用规则与《刑法》的基本原则与具体运用规则有很多相似之处。
另一方面，党纪与其他社会规则的不同在于，它是执政党的内部规则，势必会与国家正式法律法规发生密切关联，并相互影响、相互作用。将党纪与国法相衔接，是全面依法治国的迫切需要，也是全面从严治党的必然要求。依法执政是依法治国的关键所在，要做到依法执政，就要从严治党，而党纪作为党的纪律规范，必然要与国法相协调。除此之外，在“国家尊重和保障人权” 写入宪法后，“坚持以人为本，尊重和保障人权”也被写入党章总纲，这正体现了党内法规与国家法在核心价值上的相互衔接和协调。习近平总书记曾指出要善于将党的意志通过法定程序上升为国家法律，将党的政策转化为法律。从目前的党内法规体系来看，执政党力图用一种规范主义方法来建构这些内部性规则，从而使其与国家法律的正式规则越来越趋向于协调。
党纪与国法衔接需要智慧
党纪和国法基本精神具有高度一致性，二者都遵循平等原则、普遍适用原则、程序正当原则和保障人权原则。例如，《中国共产党纪律处分条例》的基本原则与《刑法》所要求的“罪刑责相一致原则”以及“罪刑法定原则”的精神相符合。避免出现“法外处罚”、“类推处罚”、“按照习惯法进行处罚”等侵犯人权和违反法治精神的问题。虽然在理念原则层面，党纪国法具有高度一致性，但在具体规定上二者还存在一些冲突和衔接不够的问题，需要磨合协调。如关于受贿罪的认定问题上就存在对接不足的问题。《中国共产党纪律处分条例》第七十四条规定只要违规收受礼金不登记交公，可能影响公务履行的，即使没有为他人谋取利益，也属于违反党纪，需要依照其情节轻重进行相应处罚。而中国法律目前对于这种“单纯受贿或收受礼金”行为的处置还是一片空白。党纪规定不与相应的法律制度衔接就容易缺乏保障，在执行时会出现不到位的问题。如党员干部个人重大事项报告制度就存在与法律衔接不够的问题。早在1995年《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》就已经出台，之后又出台了不少类似的规定，但这一制度在2005年颁布的《公务员法》中没有对应的规定，缺少法律保障。
避免和消除党纪与国法之间的冲突，是处理好二者关系不可忽略的重要因素。不同规则体系在制定和执行过程中出现冲突在所难免，关键是设立有效的机制及时发现和消除冲突。一是党要带头遵守和执行法律，各级党组织制定党纪党规不能与国法相抵触。二是要建立和完善党内法规的事后审查制度，要加强对党内法规备案及其审查力度，尽量避免规范冲突发生。在党内设立专门部门对党内法规出现的违反宪法和法律规定的情况进行审查核实并及时作出处理，以达到党纪与国法的相协调。三是如果党纪与国法出现冲突，应当坚持国法优先原则，避免党纪优于国法的情况出现。
党纪与国法既有别但又相接，党纪严于国法，国法高于党纪。在当前中国“依法治国，依规治党”的大背景下，不但要注意党纪与国法的区分，也要注重其相关制度的衔接与补充，实现依法治国与依规治党的辩证统一，促进党纪与国法的协调统一。
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