王田田/文
(中国社科院社会学所廉政建设与社会评价研究室副主任)
加快完善反腐败制度体系是全面从严治党和全面推进依法治国的迫切要求，也是新形势下中共推进党风廉政建设和反腐败工作的重要着力点。要保证制度笼子关得紧、管得住公共权力，须更加注重反腐败法律法规制度的系统性、科学性和有效性，从结构、功能、流程、内容四个维度筑牢反腐败制度体系。
党纪与国法有机衔接
从结构上看，中共反腐败制度体系包含了党内法规制度和国家法律法规两类性质不同的规范体系。在党内法规制度建设方面，《纪律处分条例（试行）》（2003）、《党内监督条例（试行）》（2004）、《报告个人有关事项的规定》（2006）、《党政领导干部问责暂行规定》（2009）、《巡视工作条例（试行）》（2009）、《党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010）、《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012）、《党内法规制定条例》（2013）等一系列重要的党内法规制度相继出台，一个以党章为核心，以纪律处分条例、监督条例、问责规定、廉政准则为主干，以推进党内监督和党务公开等其他配套规范为重要补充的党内法规制度体系逐步形成。同时，以宪法为核心的国家反腐败法律法规体系建设也日益健全，《刑法》及其修正案、《行政诉讼法》（1990）、《刑事诉讼法》（1997）、《行政许可法》（2003）、《公务员法》（2006）、《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007）、《政府信息公开条例》（2007）、《物权法》（2007）、《反洗钱法》（2007）、《反垄断法》（2008）、《行政监察法》（2010修正）等一批与反腐倡廉建设相关的法律法规构成了国家反腐败法律制度的主干。
当务之急在于推动党规党纪与法律法规良性互动和有机衔接，使其在法治反腐进程中充分发挥作用。首先，要清理、整合、修正党内法规制度，如中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例等，减少党规党纪中与法律法规重复的内容，修正矛盾冲突的地方，突出党规党纪的特点和重点。其次，应及时把一些基本的、经实践检验成熟的党内法规，如党员领导干部从政伦理、廉洁自律等政策规定，通过一定的民主程序和法定程序，上升到国家法律层面，使之受到国家强制力保障，增强权威性和公信力。再次，在操作层面应加强纪检部门与司法机关的协同配合，纪检部门进行调查并做出党纪处分后应根据问题性质，及时将线索移交司法部门进行法律程序处理，案情重大的司法机关应当提前介入。最后，在系统清理不同性质、不同制定主体、不同领域的反腐败制度的基础上，应适时运用立法技术编纂一部反腐败与廉政建设法典，规范各类反腐败法律法规制度适用，逐步解决反腐败机构职能交叉重叠、反腐败制度法出多门、同一案件参照依据自由度较大等问题。
预防与惩治双管齐下
从功能上看，反腐败制度体系不仅包括针对打击腐败行为的法律法规制度，还包括与预防腐败相配套的财政金融制度、政党政治制度、社会管理制度和道德文化制度，如行政审批制度、收入分配制度、税收与金融投资制度、公职人员选拔任用、职业伦理和社会信用体系等；是通过加强党和国家法规制度体系建设，监督制约权力运行，防止因制度本身的漏洞、矛盾、冲突而导致腐败行为，是维护政党政权清廉的一整套制度设计。这就是说，反腐败制度建设是党和国家在政治、经济、文化、社会等各个领域全面系统的制度体系建设，而并非某一方面、某一领域的制度建设。
反腐败制度的系统构建和配套完善不可忽视。目前中共注重完善针对打击腐败行为的制度建设，在一段时间内发挥了相当的威慑作用，但这种源头治理还不够，专门预防性制度在一些领域依然匮乏，直接影响了反腐败制度的系统性和治理深度。以治理腐败官员携款外逃为例，如果仅从加强因公出国（境）审查、限制“裸官”从政资格和境外追赃追逃方面作出规定显然不够，公职人员薪酬保障、金融实名制、反洗钱监管、个人信用制度等制度群的共同防御才能筑起有效遏制领导干部经济犯罪和外逃现象的“防火墙”。
以调整利益导向为突破进行源头设计势在必行。某些领域的腐败问题层出不穷，在于目前已有的反腐败制度对该领域利益关系的规范和调整尚不到位，或利益导向出现了偏差，遏制腐败的制度设计应当从改变这样的利益导向着手。以土地交易领域为例，遏制“土地腐败”就要改变“靠土地生财聚财”的地方财政税收、财政预算制度和“唯GDP”的政绩考核体系，尊重由市场决定的征地补偿标准，减少利用土地资源设租寻租的机会。在这种意义上，针对腐败滋生的重灾区，制定一部着眼于深层调整利益关系，遏制经济特权，打破资源垄断，纠正政府过度干预的法律，可能将比十部打击和惩处的法律制度更为有效，这也是治本的意义所在。
执行与立法同步推进
从流程上看，反腐败制度体系建设包括制度的设计论证、贯彻实施、检查监督和评估清理等流程，缺少其中任何一环都会影响制度建设的完备性和科学性。即使目前某一环节尚不完善或暂时缺位，也并不代表着它非制度体系建设的题中应有之义。除了制定和执行，监督、评估和清理也是制度建设不容忽视的环节。检查监督是制度建设的保障，评估清理的作用是改进和完善既有制度要素。如果说设计论证是保证制度效果的前驱力，那么监督、评估与清理环节则是优化制度效果的后助力。
要将注意力从制度的设计制定向执行评估倾斜。就中国反腐败制度建设的现状而言，制度执行面临的问题比制度完善更为严峻。不少部门和地方在实践中还不同程度存在着消极执行、选择执行等问题，这不仅影响到制度的权威性和稳定性，而且还会使人们对制度产生蔑视和不信任心理。尽管目前各类廉政建设立法硕果累累，为反腐败实践提供了基础支撑，但我们不能满足于这种立法数量粗放增长的成绩，必须适度把注意力转移到立法后的评估、优化与清理上。要健全制度绩效评估办法，完善公众参与机制，畅通意见反馈渠道，认真开展立法后调研、跟踪、检查工作，解决法律法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接等问题，提高制度的严肃性和约束性。
要适当考虑制度实施的成本和阻力。要充分考虑当前社会的价值观念、风俗习惯、伦理人情等环境因素对制度实施的影响，如进一步明确公务馈赠的标准，厘清廉洁自律和传统民俗的界限，设定标准既合情也合理，使制度切实可行而不被规避或打破。可考虑建立廉政公积金制度、干部职业声誉制度等，使“笑贪不笑贫”能成为社会道德和主流价值的一部分，使法规制度表达的内容与公职人员的正当利益统一起来，减少各类腐败行为动机和诱因。
程序与实体不可偏废
从内容上看，反腐败制度不仅包括实体性制度规定，也包括程序性、保障性制度的配套完善。实体性制度是关于权利义务及职责设定的，即应该做什么，禁止做什么，如《刑法》、《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》。程序性制度规定应该怎样做，是具体的操作办法，如《刑事诉讼法》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。保障性制度规定谁来做、不做怎么办，以明确领导机制、任务分工和责任追究来推进各项法规制度的落实，如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》和各种不作为的责任追究办法等。
继续完善反腐败实体性法律法规。抓紧制定具有纲领作用的国家反腐败法，确立国家反腐败的战略方针、根本任务、基本原则、体制机制、主要制度以及法律责任等重大问题，使之成为与刑法、民法等部门法具有同等地位的基本法律。特定领域实体制度的设计应明确责任主体，避免使用模棱两可、含糊其辞的修饰语，措辞弹性不宜过大。
健全反腐败程序性和保障性制度。应当建立技术侦查腐败犯罪的特别程序法和针对取证的污点证人制度，健全利害相关人如证人和举报人正当权益保护制度。既要有对违法行为处理的具体操作条款，也要有对不执行制度的责任追究机制。完善执行程序资源配置制度，优化纪检监察干部和执法人员选拔、任用和培训制度。完善民主监督和舆论监督制度，依法依规及时发现、纠正和问责违反制度的行为。
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