熊 柴/文（中国社会科学院人口与劳动经济研究所博士后） 蔡继明/文(清华大学社会科学学院教授）
2015年是中国“十二五”规划收官之年，来年2016年是“十三五”规划开局之年，而未来的2020年即 “十三五”规划的收官之年，也即“全面建成小康社会”的目标实现之年。全面建成的小康社会，是发展改革成果真正惠及十几亿人口的小康社会，而中国目前农村的贫困人口规模还很大，客观地分析中国农村的贫困状况及扶贫工程的难度，选择和制定更加行之有效的扶贫政策，对于实现“全面建成小康社会”的目标至关重要。
近30年来中国农村贫困线和
贫困发生率的变化
随着经济社会的发展和扶贫标准的调整，中国统计意义上的贫困人口规模也呈现大幅波动。1986年，中国政府在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上，确定维持基本生存的扶贫标准为农民人均纯收入206元（1985年不变价），当时农村贫困人口为1.25亿人，农村贫困人口占农村户籍人口的比重（即农村贫困发生率）为14.7%。
2007年底，中国扶贫标准随物价调整至人均786元，农村贫困人口减至1479万，农村贫困发生率降至1.6%。2009年，中国政府把2000年公布的基本实现温饱的低收入标准确定为新的扶贫标准，以2008年农民人均纯收入1196元计，农村贫困人口为4001万人，农村贫困发生率为4.2%。
2011年，中国扶贫标准再次提升为人均2300元（2010年不变价），这使得统计意义上的农村贫困人口从2010年的2688万人增至12238万人，农村贫困发生率从2010年的2.8%增至12.7%。
根据新标准，2014年底，中国农村贫困人口降至7017万人，农村贫困发生率降至7.2%。当前，中国有14个连片特困地区，832个扶贫工作重点县片区县，12.8万个贫困村，2948.5万个贫困户。
“十三五”期间扶贫工程面临的困难和挑战
脱贫难度加大
一方面，现有贫困人口与已经脱贫人口相比，贫困程度更深，脱贫环境更恶劣。经过数十年的扶贫开发工作，中国广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改观，自然资源条件相对较好地区的贫困农民也大多摆脱贫困。与脱贫人口相比，现有贫困人口集中分布在生产生活条件差、自然灾害多、基础设施落后的连片特困地区。这些地区大部分地处革命老区、民族地区、边疆地区和偏远山区，区域边缘性特征明显，生态环境脆弱，社会形态特殊，公共服务欠缺，地方病频发。比如，全国还有7.7万个建档立卡的贫困村不通客运班车；在83.5万个自然村中，不通沥青（水泥）路的自然村数33万个，占39.6%；有20多万人仍然用不上电，数千万农村家庭喝不上“干净水”；贫困人口以初中和小学文化程度为主，其中文盲、半文盲比例接近14%；贫困人口中还有相当一部分是老、弱、病、残的失能群体，其中残疾人约有1000多万；需要搬迁的贫困人口近1000万。
另一方面，扶贫资源的边际效益呈递减趋势。在不断增加扶贫开发资金，不断加强扶贫开发措施的情况下，中国出现减贫人口逐年下降和脱贫速度逐年放慢的现象。2011-2014年，中央财政专项扶贫资金从270亿元增至433亿元，农村贫困人口分别减少4329万人、2339万人、1650万人、1232万人，脱贫率分别为26.13%、19.11%、16.67%、14.94%。这充分表明中国农村贫困人口的脱贫难度日益增大，“十三五”期间的扶贫工作难度将比以往更大、成本更高。
返贫概率提高
由于多种不利因素的掣肘，已初步脱贫的几千万人口和尚处于扶贫进程中的7000多万贫困人口的生存状态比较脆弱，处于较不稳定的状态，稍有冲击便可能使已脱贫人口重返贫困，使贫困人口贫困程度加深。生存状态的脆弱主要体现在：
其一，初步脱贫人口和贫困人口所在地区自然灾害发生率高、防灾抗灾能力弱，一遇灾害，往往可能使多年的扶贫成果毁于一旦。
其二，当前农村社会保障体系仍不完善，导致初步脱贫人口和贫困人口的抗风险能力较低。比如，因病返贫、因病致贫现象仍然突出；由于地方财政能力制约，尽管有中央政府的专项资金支持，仍有相当一部分贫困人口未被低保项目覆盖。
其三，随着中国经济进入新常态，就业压力日益加大，劳动技能相对较弱的贫困人口和初步脱贫人口的就业面临更大困难。
其四，市场变化、工程移民、生态保护和资源开发等新的致贫因素日益增加。
相对贫困凸显
2000-2013年，农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距从4027元增至18059元，二者之比从1:2.79增至2007年的1:3.33再降至1:3.03，相对差距呈缩小态势，但绝对差距仍持续扩大。而从农村居民收入五等份看，2000-2013年最低收入家庭人均纯收入与最高收入家庭人均纯收入差距从4388元增至18689元，二者之比从1:6.47增至2011年的1:8.39再变至1:8.23，绝对差距和相对差距均基本呈扩大趋势。如果看财产差距，相对贫困问题很可能更为严重。这意味着在经济社会发展过程中，贫困人口非但没有脱贫致富，其相对弱势地位反而更加突出。
贫困标准偏低
目前，中国贫困线已经明显高于世界银行的极端贫困线，但仍然低于较高贫困线。2008年，世界银行根据75个国家的贫困线数据和2005年购买力平价，把1990年提出的1美元/人/天（1985年购买力平价不变价格）极端贫困线修订为1.25美元/人/天，并提出了2美元/人/天的较高贫困标准。按照1.25美元/人/天的极端贫困线标准，中国贫困人口从1981年的8.35亿减至2005年的2.07亿。根据世界银行的最新数据，2011年中国农村贫困人口为8170万人，明显少于按中国官方贫困线统计的农村贫困人口12238万人的规模，这意味着当前中国贫困线已经明显高于世界银行的极端贫困线。
但是，需要指出的是，1.25美元/人/天的极端贫困标准是根据15个极端贫困国家的贫困线均值制定的，而2美元/人/天的高贫困标准则是基于75个国家的贫困线中位数确定的；此外，如果扣除15个低收入国家，其余60个国家的贫困线中位数则约为2.5美元/人/天。
鉴于中国已经成为中等偏上收入国家，因而参照世界银行提出的1美元/人/天极端贫困线是不合适的，只能参照2-2.5美元/人/天的较高贫困标准。而如果按照世界银行较高贫困标准统计，当前中国贫困人口规模无疑将大幅度增加。不仅如此，在未来5-6年全面小康社会的建设，贫困线不可能一直保持在当前水平，随着全面建成小康社会宏伟目标的逐步逼近，中国在“十三五”期间的扶贫标准也应逐步提高。
五大政策建议
为实现2020年全面建成小康社会的目标，确保现有农村绝对贫困人口到2020年如期脱贫和相对贫困人口的生活水准到2020年有明显改善，特提出如下建议：
研究全面小康社会的扶贫标准
由于居民人均可支配收入增长速度明显快于物价指数涨幅，这意味着依据物价指数调整的国家贫困线与全国居民人均可支配收入的差距将日益拉大。事实上，2010-2014年，国家贫困线相当于全国居民人均可支配收入的比例从约16.5%降至12.9%。如果不提升扶贫标准，到2020年国家贫困线相当于全国居民人均可支配收入的比例可能降至8%-10%。这显然有悖于全面建成小康社会的目标。建议政府有关部门尽快着手研究如何在“十三五”规划期间逐步提高农村贫困线水平并制定出具体的方案。
进一步加大扶贫资金投入
随着财政增收速度放缓，近两年扶贫投入的增幅明显趋缓。财政综合扶贫投入的增幅从2011年的41%降至2013年的24%，专项扶贫投入增幅从2012年的22.8%降至2014年的9.78%。考虑到上述“十三五”期间扶贫工程的艰巨性，应进一步加大扶贫资金投入。
进一步提高扶贫精准性
一些贫困县实际上已经脱贫，但舍不得脱“帽”，以致继续占用国家大量扶贫资源。应尽快制定并优化扶贫开发重点县退出标准，减少重点县数量，将贫困资金投入到真正贫困的县里。对建档立卡的贫困户，应因户施策，对其信息进行动态跟踪，切实做到扶贫“到人到户”。
进一步强化内源扶贫
贫困地区之所以长期贫困，根源在于其自身缺乏“造血”机制，贫困地区的发展要靠内生动力。应积极在贫困地区发展特色产业，切实提高贫困人口的劳动素质，大力支持贫困人口的子女接受中高等教育，切断贫困的代际传递。
加快推进新型城镇化
城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的根本途径，当然也是缩小城乡居民收入差距，使亿万农民脱贫致富的重要途径。要坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区的扶贫对象实行易地扶贫搬迁，有条件的地方引导移民向中小城镇、工业园区等搬迁，使扶贫对象能够享受城镇的基本公共服务，并获得非农就业机会。当务之急是通过深化改革构成城乡二元结构（城市与乡村）和城市内部二元结构（城市户籍人口与城市非户籍人口）户籍制度、住房制度、就业制度、教育制度、医疗和社会保障制度，降低农民工进城落户的门槛，尽快解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，从而化解由于6000万留守儿童、5000万留守妇女、5000万留守老人以及3000万流动儿童产生的各种社会矛盾。
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