李国祥/文
(中国社会科学院农村发展研究所研究员)
今年6月中旬，习近平总书记在部分省区市党委主要负责同志座谈会上强调，要谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保农村贫困人口到2020年如期脱贫。
还有大约5年时间，将是中国全面建成小康社会的关键时期。全面小康社会，是否人人小康？社会上对此有不同的认识。有人认为中国地域广阔、各地差异大，人与人之间差异更大，全面小康社会总有一部分人不能过上小康生活，这部分人就是贫困人口。但是，习近平总书记要求确保农村贫困人口到2020年如期脱贫，意味着不能让一村一户一人在全面小康社会建设中落下。这就要求应进一步探索丰富中国式治贫道路内涵，整合扶贫资源，深入开展精准扶贫。
扶贫开发将继续发挥重要作用
改革开放以来，中国由政府主导的大规模开发式扶贫战略举措成效显著。回想30多年前，中国无疑是世界上最大的贫困国家，农产品短缺，贫困和忍饥挨饿几乎是很多中国人日常生活必须面对的难题。通过20世纪80年代初的家庭承包经营制度的推行，通过不断地大面积推广优良品种、农业机械、推广设施农业，特别是近年来通过培育新型农业经营主体，加快构建新型农业经营体系，通过扶贫开发，中国贫困人口大幅度减少。按照国际扶贫标准测算，中国从1978年到2014年共累计减贫人口超过7亿人。
进入新世纪后，联合国相关组织提出了让世界贫困和营养不良人口到2015年比2000年减少一半的目标，即联合国千年发展目标。经过不断努力，中国又提前实现了联合国千年发展目标。按照1978年贫困标准，2000年中国大约有3000多万农村贫困人口，这些贫困人口已经全部脱贫。为了让扶贫开发工作有目标激励，2008年中国重新修订了贫困标准，据此标准，2000年中国农村贫困人口9000多万人，到2010年时只剩下不足3000万贫困人口。2010年，中国又再次修订了贫困标准，据此标准2008年中国农村贫困人口近1.7亿人，而目前这一数据大约只有7000多万。
经验表明，中国通过扶贫开发，有力地促进了贫困地区经济的发展，改善了贫困群众的生产生活条件，走出了一条世界瞩目的中国式扶贫开发道路，对人类减贫事业做出了巨大贡献。
当然，我们注意到，全国还有比较大规模的贫困人口，他们在生产生活中还面临着许多困难。按照2010年价格水平下的人均收入2300元标准贫困村超过10万个，他们主要分布在武陵山、乌蒙山、滇桂黔等14个连片特困地区，还面临着吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难、增收难。据资料，目前中国农村尚有数千万家庭喝不上“干净水”，30多万个自然村中不通沥青或者水泥路，近4000个村超过20万农村贫困人口还用不上电。贫困地区的农民人均纯收入明显地低于全国平均水平。
目前，中国扶贫开发进入到新阶段，其中集中连片特困地区的扶贫攻坚任务更加艰巨。这些地区因山高路远，信息闭塞，经济十分落后，贫困人口有时穿衣吃饭都成难题，可以说是贫困面大、贫困程度深、贫困发生率高，主要贫困人口基本上都是文化水平低、年龄偏大、劳动能力偏弱的人群，因病因学致贫占大多数。这些都是新时期脱贫难啃的“硬骨头”。
按照中国农村扶贫开发纲要（2011－2020）部署，除了国家财政继续加大国定贫困县扶贫开发外，中央重点支持连片特困地区。针对14个集中连片特困地区，国家确定了联系单位，制定和实施区域发展及其扶贫攻坚规划，社会力量广泛参与，集中连片特贫地区农民充分发挥主动性和创造性，形成扶贫开发的强大合力，这是确保贫困地区和贫困群众在全面小康社会的进程中不掉队的最重要保障。
广泛整合扶贫资源
制约贫困地区发展的深层次问题尚未根本性解决，扶贫开发工作中仍然存在着管理体制不顺、政策落实不到位等问题，一些地方扶贫资金使用管理存在着违规现象。
自20世纪80年代中期以来，国家广泛动员全社会力量参与扶贫工作。通过党政机关等单位帮扶一个或多个贫困县，实施定点扶贫；通过东部经济较发达的地区对口帮扶西部经济欠发达的地区，实施东西部扶贫协作，形成了政府援助、企业合作、社会帮扶和人才支持为主要内容的扶持工作体系。同时，其他社会组织等通过到贫困地区投资兴业、募集款物、志愿服务等形式，积极投身扶贫开发事业，为中国式扶贫贡献了力量，作出了贡献。
确保农村贫困人口如期脱贫，还要进一步创新扶贫开发筹资机制，发挥财政扶贫资金的导向和杠杆作用，撬动更多信贷资金、社会资本等用于扶贫开发。完善鼓励政策，激发企业、社会组织和公民个人扶贫济困积极性。
整合扶贫资源，要进一步做好引导企业到贫困地区投资兴业工作。通过税收优惠政策、贷款支持、财政贴息等，鼓励企业，特别是民营企业，还可以对贡献突出的企业冠名，到贫困地区投资兴业，吸纳贫困人口就业，提高贫困地区劳动力技能，让贫困家庭尽快脱贫。依托新技术、新商业模式和龙头企业，推进电商扶贫、旅游扶贫等，实现贫困地区跨越式发展。通过大力发展特色优势农业产业，打造知名品牌，积极开拓市场，将贫困地区资源优势转变成市场经济优势。
整合扶贫资源，要注重有序推进生态扶贫。中国一些连片特困地区，山奇水秀、文化丰富、环境优美，是旅游资源的富集区。在扶贫攻坚战中，一些地方依托当地独特的自然生态环境和人文风貌，因势利导适度开发旅游业，旅游精准扶贫成效初显，形成了村村寨寨是景区、家家户户是宾馆，每户农家都做旅游的新格局。
一些地方发挥旅游业具有的产业链条长、辐射带动能力强的优势，加快旅游业与农业、现代服务业和文化产业等融合，让依山傍水的农家院成为农家乐，通过一、二、三产业融合，贫困农民就可以在家门口依靠旅游业发展摆脱贫困，走上致富路。
此外，打造社会有公信力的扶贫公益品牌，有助于让更多的社会力量在中国式扶贫中发挥重要作用。中国还逐步把国际上先进的减贫理念和方法引进来，参与式扶贫、小额信贷、贫困监测评价和项目评估等在创新扶贫开发机制和提高扶贫工作水平等方面产生了积极影响，这些措施都将在中国治贫减贫方面继续发挥积极作用。
精准扶贫是最有效手段
为了实施精准扶贫，需要做好建档立卡工作，把贫困村帮扶重点确定下来，为每一个贫困户精确填写贫困人口的基本信息，家庭状况、收入来源、致贫原因、治贫倾向及其方案等。目前，中国各级扶贫办已经对全国所有的贫困村、贫困户进行了建档立卡工作，这是精准扶贫的基础性工作，不仅有助于精准识别，而且通过建档立卡数据库，形成个性化帮扶方案，促进精准扶贫、精准脱贫。
贫困人口致贫原因差异很大。有的家庭缺乏劳动能力，有的是因病致贫的。要将扶贫工作做到每个贫困户。精准扶贫关键在于精准操作，要因户施策，通过进村入户，分析掌握致贫的原因，逐户落实帮扶责任人，落实帮扶项目和帮扶资金，因地制宜地改善群众的生产生活条件。
实施精准扶贫，必须建立相应的有效机制。过去，中国各地领导政绩考核侧重于GDP。近些年来，越来越多的地方改革贫困县考核机制，把当地贫困人口生活水平提高和贫困人口数量减少作为考核指标。贫困县考核指标的改变，有助于用好扶贫考核指挥棒，引导贫困县把主要精力和工作重点放在扶贫上来。
实施精准扶贫，需要充分发挥好驻村工作队的作用，切实帮助贫困村解决资金、信息、技术、人才、管理等实际困难。加强对扶贫开发工作监督问责，管好用好扶贫资金，提高扶贫成效。
实施精准扶贫，要因户因人施策采取移民搬迁安置、最低生活保障兜底和医疗救助扶持等措施，让不同类型贫困人口及不同原因致贫的人口都能够如期脱贫。
扶贫开发明显地区别于救济，它十分注重贫困地区劳动力素质的提高，通过发展教育和培训，大幅度减少贫困地区文盲半文盲劳动力，让更多的贫困地区劳动力接受技能培训。2010年以来，国家进一步加大了对贫困县的扶持力度，通过“雨露计划”，培训贫困地区劳动力近500万人，投入资金几十亿元，不仅提高了贫困地区劳动力职业技能，促进了贫困地区劳动力转移，而且为贫困地区发展积累了人力资本，增添了发展后劲。
目前，中国搬迁的贫困人口近千万人，他们生活在生态脆弱地区，扶贫开发和公共服务等途径基本行不通，需要各地统筹协调，做好生态移民，不仅让贫困人口移得出，而且能够在新居住地定居下来。
近些年来，中国不断加大社会保障力度，各地陆续提高养老、最低生活保障等标准，在国定贫困县和连片特困地区，努力做到“应扶尽扶”和“应保尽保”。目前，全国贫困人口中因疾病导致贫困的比重超过40%。目前中国推行的新型农村合作医疗虽然在一定程度上缓解了老弱病残贫困户看病难看病贵的问题，但对于生大病和长期慢性病的人群，还需要进一步提高医疗救助水平。阻断贫困代际传递，绝不让贫困代代相传，关键要在健康和教育等方面着力。
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