胡 敏/文
(国家行政学院研究员)
在全面建成小康社会的最后几年，党中央尤其关注扶贫工作。党的十八大以来，习近平总书记就扶贫问题多次发表重要讲话指出，“全面建成小康社会，最艰巨的任务在贫困地区”。前不久习近平总书记到华东地区、西南地区调研工作时再次强调，“十三五”时期，要在推进扶贫开发上取得明显突破。要采取超常举措，拿出过硬办法，按照精准扶贫、精准脱贫要求，用一套政策组合拳，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战。
一种情结 一个使命
提到扶贫开发，人们总是联想起习近平同志早在23年前出版的一本书《摆脱贫困》。这是他当年担任福建宁德地委书记期间推进扶贫工作、让一个沿海贫困地区基本脱贫实现重大突破的理论思考和实践总结。这段难得的经历也给他留下了深深的扶贫脱贫情结。据统计，担任党的总书记至今，习近平有20多次到各地考察，其中有9次涉及扶贫问题，这或许是其执政生涯中的一个情节，但更是中国面向未来必须担负起来的历史使命。
改革开放以来，中国经济社会发展取得巨大进步，但与此同时也必须清醒地看到，由于地域环境、生产发展水平、社会开放程度和思想观念的不同，贫困问题在中国各地都不同程度的存在，尤其是中西部内陆地区更是明显。即使是在上世纪90年代初的沿海地区，像福建、广东、浙江的山区地带，贫困问题一直困扰着当地的经济社会发展。
贫困其实是一种社会物质生活和精神生活的综合现象，也是一种社会生活中的经济现象。19世纪末英国学者朗特里和布思就撰文认为：“一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利是必需的；缺乏获得这些物品和服务的经济资源或经济能力的人和家庭的生活状况，即为贫困。”英国的奥本海默在《贫困真相》一书中则这样认为：“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。贫困夺去了人们建立未来大厦——‘你的生存机会‘的工具。它悄悄地夺去了人们享受生命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会。”这是资本主义发展初期对贫困的理解。
到了市场经济已经进入比较完善的时候，世界上仍然存在贫困问题。欧共体在1989年《向贫困开战的共同体特别行动计划的中期报告》中也给贫困下了一个定义：“贫困应该被理解为个人、家庭和人的群体的资源（物质的、文化的和社会的）如此有限，以致他们被排除在他们所在的成员国的可以接受的最低限度的生活方式之外。”世界银行在以“贫困问题”为主题的《1990年世界发展报告》中，将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”。1998年作为发展中国家之一的印度，有一位诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚森则深刻地揭示：贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力，但贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困。
因此，贫困不只是一种物质和精神生活能力低于基本生活水准，更在于是一种人的机会的丧失，体现为社会的不公正不道义。当今世界把贫困作为最大的世界难题之一，解决贫困问题是世界各国政府必须提供的公共产品。贫穷是严重的社会病，能让本分人泯灭天良、毁弃家庭。现在世界许多地方出现的政治动荡、极端主义、恐怖和暴力等非传统安全，都是因为这样的公共产品缺失产生的负外部性。
作为崇尚公平正义的社会主义国家没有理由不解决贫困问题，改革开放事业的总设计师，同时也是中国特色扶贫开发道路的开拓者邓小平同志就指出，“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”作为承前启后的新一代执政党领导人在全面实现小康社会的关键阶段，必须把消灭贫困作为执政党义不容辞的责任和使命，减少乃至消灭贫困是全面小康社会的应有之意。
成效卓著 面临大考
改革开放以来，中国在全面推进现代化国家进程取得巨大成果的同时，扶贫开发事业也取得了举世瞩目的伟大成就。
1978年，中国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。经过不懈努力，中国开启了有计划、有组织、大规模扶贫开发的伟大实践。从1978年到2010年，人民生活实现了从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越。参考国际扶贫标准，近半数中国人摆脱了贫困；在中国大幅度提高扶贫标准的背景下，到2014年，农村贫困发生率下降到8%。短短36年中国政府让7亿人快速摆脱贫困，世界银行称之为“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”。联合国粮农组织总干事若泽格拉齐亚诺达席尔瓦在谈及中国成功减贫给世界的启示时说，“中国的努力是使全球贫困和饥饿人口减少的最大因素”。联合国秘书长潘基文更是评价道，“在过去的三十年里，中国的减贫事业有着长足的发展和进步。中国所取得的成绩将直接助力联合国实现千年发展目标。”
与国外民间的、小规模的生活救济不同，中国是举全国之力，带有强烈“政府主导”色彩，有计划、有组织、大规模地进行扶贫。这在世界减贫史上铸刻上了“中国的成就”，也创造了“中国减贫奇迹”。
中国在30多年的扶贫开发过程中也形成了自己的扶贫开发经验和行之有效的扶贫开发模式。比如，坚持把扶贫开发作为战略部署，纳入国家经济社会全局同步推进，国家发展每前进一步，扶贫标准就提高一次，扶贫开发就深入推进一步；坚持党委领导、政府主导，把强有力的组织领导作为实现减贫的重要保证；坚持依靠发展解决贫困问题，把加快发展作为促进减贫的根本举措；坚持广泛动员社会力量共同扶贫；坚持开发式扶贫，把增强贫困地区和贫困人口自我发展能力如大力发展、激发贫困地区内生发展活力等作为实现脱贫致富的主要途径等等。在实践中通过定点扶贫、东西部扶贫协作、军队参与扶贫、其他社会力量参与扶贫等共治方式，形成了整村推进扶贫模式、产业化扶贫模式、雨露计划扶贫模式、连片开发扶贫模式、移民扶贫模式、特困地区综合治理扶贫模式等六大有效的扶贫模式。
尽管成绩斐然，在中国已成为世界第二大经济体的今天，在中国东部发达省份“富可敌国”的同时，中国中西部特别是交通闭塞的山区依然存在较严重的贫困问题。据国家统计局数据显示，目前全国农村尚有7017万贫困人口，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人。这些人每天收入约1美元，约占农村居民的7.2%。还有14个连片特困地区除京津沪3个直辖市外，其余28个省级行政区都存在相当数量的生活在贫困线以下的群众。全国还有20多万人用不上电，数千万农村家庭喝不上“干净水”。全国还有7.7万个建档立卡的贫困村不通客运班车，83.5万个自然村中，不通沥青(水泥)路的自然村数33万个，占39.6%。贫困人口中因疾病导致贫困的比重超过40%，需要搬迁的贫困人口近1000万。
以到2020年全面建成小康社会的奋斗目标计，现在只有6年时间，要这样短的时间再解决7000多万人的扶贫攻坚，是一项艰巨而繁重的任务，目前已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人，“中国式扶贫”面临时间节点的考验，执政党的历史承诺也面临着历史的大考。
务必精准 务求实效
今年的两会上，习近平总书记看望地方代表委员时就扶贫开发问题谈到，“要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景，多搞一些惠及广大贫困人口的实事”。4月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议并发表讲话时指出，“阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事。”“扶贫不是一句空口号，得有真办法、实举措、硬功夫。”6月18日，他在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会进一步要求各级党委和政府把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。他强调，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。
这是向全国全世界立下的扶贫攻坚决战决胜的军令状。
精准，就是目标明确、有的放矢、见效管用，通过对贫困的“精准制导、定点清除”，改“大水漫灌”为“精确滴灌”，可以把宝贵的扶贫资金和力量用到最急需的地方。
扶贫开发也是贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。这就包括在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。这样就可以因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，避免搞大水漫灌、走马观花、大而化之。
按照习近平的话说，就是“情况搞清楚了，才能把工作做到家、做到位。帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况，张家长、李家短都要做到心中有数。”在此基础上，就可以因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。从今年起，一项举世罕见、规模浩大的贫困人口建档立卡工作在全国各地深入开展，近1亿扶贫对象、12万个贫困村将逐步建立起了“专属档案”。这就是精准所在、靶心所向。
当然，新时期还要新思路，改革创新扶贫开发体制机制，进一步丰富和完善扶贫的经验和模式，构建起政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。
在政府层面，还要发挥社会主义制度可以集中力量办大事的政治优势，强化扶贫开发工作领导责任制，把中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，真正落到实处。比如，中央要做好政策制定、项目规划、资金筹备、考核评价、总体运筹等工作；省级要做好目标确定、项目下达、资金投放、组织动员、检查指导等工作；市（地）县要做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作，建立起国家扶贫开发工作重点县改革考核机制。
在市场层面，要融开发于扶贫之中，融扶志于扶贫之中，使扶贫工作从“输血式扶贫”走向“造血式扶贫”，切断贫困的代际传递；要大力提倡贫困地区发展要靠内生动力，一个地方必须有产业，有劳动力，内外结合才能发展，加大对贫困地区低保的转移支付力度，在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接；要完善扶贫规划与城镇化规划统筹协调机制，通过发展小城镇，对不具生存条件的地方进行整体搬迁，使搬迁的群众享受城镇的基本公共服务；还要积极开辟扶贫开发新的资金渠道，多渠道增加扶贫开发资金。
在社会层面，要动员和凝聚全社会力量广泛参与扶贫。重点是整合民营企业、社会组织和公民个人的力量以多种形式参与扶贫开发，广泛动员公民个人通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫，也可以构建社会扶贫服务平台，邀请社会影响大、公信力强、与扶贫关联度高的基金会，结合精准扶贫，设计公募项目，投入到扶贫事业中来。
扶贫攻坚路，悠悠中国梦。中国人走过了“解决温饱”，现在正迈向全面小康，中国人民与贫困的战斗到了“决战”之时。渴望脱贫致富是每个人的权利，也是创造幸福生活的动力，只要激发起了这个动力，就一定能打赢扶贫攻坚这场硬仗。
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