赵 弘/文
(北京市社会科学院副院长)
京津冀协同发展的核心思想是要解决北京“城市病”，强化首都城市战略定位，推动非首都功能疏解，同时通过区域功能对接、资源对接，带动京津冀地区协同发展。疏解非首都功能面临着一系列复杂的矛盾，需要解决好“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”等问题。我认为，疏解非首都功能要在推进机制、实施策略、配套政策上进一步深化细化，有效落实，集中解决好如下几个重点问题。
深刻认识首都功能定位
疏解非首都功能，首先要明确哪些是“首都功能”，哪些是“非首都功能”。我认为，“首都功能”是指“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四大首都核心功能，以及与核心功能相匹配的城市功能，比如行政办公等，同时也包括维持核心功能和匹配功能正常运转的部分城市功能，这些功能规模有限，既保证核心功能的高效运转，又不对城市发展构成压力。
所谓“非首都功能”，是指与首都核心功能不相符的、冗余的、一般化的城市功能，特别是那些占用资源多、集聚人口多、为区域服务的辅助性和一般性城市功能，比如区域性专业市场、不符合高精尖结构的产业，以及服务区域乃至全国的教育、医疗等公共服务功能。
归纳起来，非首都功能主要包括以下四种类型：一是不符合首都城市定位的产业，主要包括一般性的制造业，以及附加值较高但北京不具优势的制造业等。当然，对于高消耗、高污染、附加值较低的制造业，要通过就地淘汰的方式来疏解。二是为区域乃至全国服务、占用资源较多、集聚人口较多的部分第三产业，比如区域性物流基地、区域性专业市场、数据中心、呼叫中心等。三是超过北京城市自身需求的部分公共服务功能，比如部分教育、医疗、培训机构等公共服务功能。四是部分非中央、非国家的行政性、事业性服务机构，尤其是二环以内的行政辅助服务功能。
理清疏解思路
疏解非首都功能涉及面广，难度大，是一项复杂的系统工程，需要在以下几个问题上有清晰的认识。
一是发挥市场和政府两个积极性。疏解非首都功能是在市场经济体制的大背景下进行的，计划经济时代的思路和做法在很多领域已经行不通。同时，北京独特的资源优势使得各类要素向北京集聚的趋势并未发生根本改变，单纯依靠市场途径疏解非首都功能难度很大。因此，要处理好政府与市场的关系，运用好两种力量和手段。
二是要疏堵结合，积极疏解存量，有效控制增量。疏解存量资源需要一定条件，当条件不具备的时候，存量资源疏解就很难达到理想效果。所以，在存量资源疏解过程中，一定要保证不能让非首都功能继续扩张，抵消存量资源疏解的成效。这就要强化对疏解地腾退空间的规划利用，防止大规模商业化开发形成新的集聚，甚至超过原来规模的资源集聚。
三是集中疏解与分散疏解相结合，以集中疏解为主。现阶段财力有限，区域交通体系建设不可能一步到位，全面疏解的条件尚不具备。因此，资源疏解不能过于分散，要“点面结合、以点为主”，选择几个距离适宜、规模适中、发展基础较好的区域集中疏解，尽快形成效果。
四是要形成政策组合，推动有效疏解。非首都功能疏解涉及不同主体，各类主体有着不同的利益诉求。非首都功能疏解，政策创新要同步，通过政策组合、政策创新，比如在疏解地探索财税体制改革、建立区域利益共享机制等等，解决疏解过程中面临的利益问题，使疏解地有“推力”、疏解对象有“动力”、承接地有“引力”，使资源、人口出得去、留得住、发展得好。
集中解决“两块短板”
疏解非首都功能面临的困难比较多，主要表现为两个方面的“短板”：一是北京城市空间结构和轨道交通体系不尽合理，二是京津冀区域公共服务水平落差过大。两个“短板”共同作用，使得北京城市功能向周边地区辐射缺少应有的基本条件。未来要集中力量，加快补足这两个“短板”。
一要强化区域交通体系建设，这是非首都功能疏解的先决条件。国外经验表明，推动中心城市功能向周边新城（卫星城）疏解的一个重要条件，就是要建立起与中心城市空间结构、功能布局相适应的轨道交通体系。一般来说，15公里半径以内的核心区以地铁为主；15～30公里近郊区以快线铁路为主；在30～70公里范围内的远郊区通勤以大容量、一站式、便捷、低票价的市郊铁路、客运专线为主；70公里以上以城际铁路为主。
目前北京轨道交通体系存在两个缺陷：一是市域内轨道交通路网密度不足，北京即便完成2015年所规划的660公里轨道交通建设，也仅相当于东京轨道交通里程的28%；二是市郊铁路建设严重滞后，目前北京仅有S2线一条市郊铁路运营线路，运营里程为107公里。伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的市郊铁路分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，通过大规模的市郊地铁网络，实现了与周边卫星城的高效、便捷联系。北京由于没有强有力的市郊铁路体系，城市功能和高端资源难以向周边地区辐射。未来要加快构建大容量、快速化、一站式、低票价的城际铁路，形成1小时通勤圈，提升区域交通承载能力，满足非首都功能疏解的基本要求。
二要推动优质公共服务资源集中疏解，缩小区域公共服务落差。非首都功能疏解涉及到“人”的疏解，而影响人口疏解的一个很重要的因素就是区域公共服务水平。目前，北京公共服务与周边区域存在较大落差。比如，在医疗资源方面，河北总人口是北京的3倍多，但河北的三级医院数比北京还少7家，特别是优质医疗资源相对较少。北京的外来就医人员中，河北籍占25%左右。北京公共服务对人口有很强的吸引力，人才跟随企业、事业单位等向津冀疏解的意愿较低，使非首都功能疏解面临障碍。
在公共服务资源不均衡的情况下，北京的人口疏解，必然面临着户籍、高考、社会保障等诸多问题。推进非首都功能疏解，一定要正视这些深层次矛盾，逐步缩小区域公共服务落差。在国家层面上，应着力解决户籍制度、高考制度、社会保障制度等方面的瓶颈约束，消除津冀公共服务发展中的隐形壁垒，同时要加大对河北、天津公共服务的投入。在北京层面上，要加快推进教育、医疗等公共服务资源向津冀地区疏解，带动区域公共服务水平整体提升。
突出重点，
集中打造“微中心”
根据国内外城市发展经验，行政资源的空间配置，对于引导其他资源在某些空间上的集聚，具有积极推动作用。例如，1991年东京在新宿副中心规划建设了“行政与商务新都心”，将东京都厅搬迁到新宿，从而吸引大量办公及商业设施在其附近集聚发展，为新宿副中心建设提供了强大动力。中国南方许多城市为了带动新城发展，普遍采取的一个措施就是将政府资源搬迁到新城。
北京疏解非首都功能，政府应该做出表率，优先推动市级行政单位、事业单位由中心城向周边区县集中疏解。可以考虑优先推动市级行政资源向通州副中心集中疏解，打造北京政务办公区，形成示范效应，进而带动教育、医疗、培训等其他非首都功能加快向通州疏解和聚集，率先形成非首都功能疏解的集中承接地。
放眼京津冀大区域，非首都功能疏解，也要选择几个基础较好、条件具备的区域集中对接，重点示范。综合考虑北京现有城市规模、高铁技术以及周边城市空间区位、资源条件、城市配套等因素，可以在北京周边50-90公里范围内，特别是沿着铁路干线，选择基础较好的3-5个区域集中对接，结合各区域的发展基础和优势领域，有选择、有重点推进不同类型的非首都功能进行集中疏解与对接，打造一批承接北京功能疏解的特色新城、卫星城或称作“微中心”。
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