谷树忠/文
(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)
所谓城市病，是指伴随城市发展，出现了交通拥堵、环境污染、生活成本过高、城市贫困、就业容量下降、犯罪率上升等问题，并由此而导致城市发展的可持续性下降。
北京是中国特大型城市之一，城市人口规模及其增长速度、城市建成区面积及其扩张速度、城市交通及其发展速度等均居全国最前列；同时，以PM2.5为核心的城市空气污染问题已十分严重，并已成为影响城市宜居性、宜业性的主要问题之一；以城市建设用地短缺为核心的城市发展空间已经十分局促，并已成为城市发展的最大障碍因子之一；以城区交通拥堵为主要标志的城市交通混乱状况已经十分严重，并已严重影响到城市居民的出行、公务活动的开展等；以水资源极度短缺为标志的城市水安全状况十分严峻。
功能失衡是导致北京城市病的主因
导致北京出现城市病态的原因是多方面的、复杂的，也是问题长期积累的必然结果，但城市功能配置问题，是导致北京城市人口持续增长、建成区无节制扩张的主要原因，尤其是长期以来过度强调北京的经济中心功能，导致产业、特别是传统产业的聚集，并由此而进一步引致产业用地需求持续增长、传统产业人口持续增长，加之城市人口出行方式的改变，导致城市空间相对拥挤、交通拥堵，进而导致城市空气污染持续加重。由此，导致北京病态不断加重。
另外，优质医疗卫生等资源的集中配置，加之百姓对就医的要求日益提高，看病就上大医院、好医院的心理，城际交通的快捷便利度不断提高，使得北京成为周边地区、北方地区乃至全国的治病首选城市，进而导致北京“看病型”流动人口持续增长。同样，优质的教育资源在北京的过度集中，特别是河北省等除天津以外的北京周边地区普遍缺乏一流高校，导致北京往往成为周边地区、北方地区乃至全国上大学的首选地。北京周边地区就业机会的相对缺乏（部分源于北京对周边地区的产业虹吸效应），也是导致其成为包括农民工、大学毕业生就业的首选地。这些都是导致人口持续增长的主要原因。
疏解是缓解城市病的路径
北京在担负中国首都功能的同时，也有着经济、科技、教育、卫生等方面的重要功能。这些功能对于北京自身的发展来说也是很重要的、不可或缺的。然而，我们应当看到，北京承担的功能过多了、过重了，为实现这些功能所付出的代价也过大了，由此，北京的天不再蓝了、地不再绿了，交通不再通畅，水资源更是不堪重负，空间已不开阔舒适，甚至我们的避难避险空间极其匮乏，一旦发生重大突发灾难、危险及其影响很可能是灾难性的。
简而言之，如果将北京的功能分为首都功能和非首都功能两类的话，其所承担的非首都功能已经（严重）影响到了首都功能的实现。试想，一个交通极端拥堵、空气污染很重、生态空间严重匮乏的城市，连宜居城市都算不上，还谈得上对其他地区的形象、话语感召力吗？还谈得上对外交流中心和展示橱窗吗？因此，疏解非首都功能是建设国家形象、提升国家治理水平、实现美丽中国梦的必然选择。同样，也是北京自身可持续发展的需要。
疏解北京的非首都核心功能，既是党中央国务院对北京的明确要求，同时也是广大北京市民的呼声，关系北京的可持续发展，关系到北京功能和形象。非首都核心功能的疏解已势所必然，然而，这其中还有诸多关键问题尚须进一步明确，并切实提出解决关键问题的思路与办法。
系统识别北京的非首都核心
功能
确实，非首都核心功能是一个很难界定的概念。这要求首先弄清楚什么是首都功能。而关于首都功能的认识，不同国家、不同发展阶段也是有不同的认识的。
就中国目前及今后一个相当长时期看，首都功能无疑应包括如下方面：国家政治中心——作为国家党、政、军、群等最高机构的所在地；国家文化中心——特别是作为引领国家最先进、最受大众欢迎文化的密集地和传播地；国家对外交流中心——特别是作为国家对外政治、文化、军事、民间等交流的中心、枢纽或橱窗。至于其经济、科技、教育等功能，则是仅次于上述功能的首都非核心功能。这一点从世界大国的首都发展态势上可以看得出来。
当然，关于非首都功能的认识是有分歧的，甚至分歧是巨大的。想当年乃至今天，对于北京要不要成为全国的经济中心、金融中心、科技中心、教育中心等，人们是有不同看法的。这也是导致北京发展到现在“四不像”的主要原因。时至今日，从中央领导的多次讲话可以看出，北京的首都功能内涵与外延已经很清楚了，至少是核心首都功能是什么已经很清楚了，这就是国家的政治中心、文化中心、对外交流中心。
谁是疏解北京的责任主体
非首都功能在北京的发展、积累、聚集是长期的结果，其疏解是痛苦的甚至是艰难的。由谁来疏解？仅仅靠北京是不够的，还需要中央的支持，也需要周边地区的配合，这是中央、北京、北京周边地区三个主体共同推进的长期、系统、复杂而艰巨的过程、工程。
首先，北京是疏解的主体，要下大决心、大气力，尤其要树立“舍得”思想，要先舍，再去得。光是不舍，就不可能有所得。其次，还需要周边地区的密切配合，周边地区要树立大局观念；也需要中央的支持、协调，甚至需要中央层面的协调机制。除充分发挥中央、北京市、河北省和天津市党委政府的职责外，还要充分调动社会的积极性，特别要发挥企业、事业单位的积极性。功能的疏解，既要靠党委政府，也要靠社会。
总之，疏解首都非核心功能，需要多主体的共同努力，但其中，北京是第一责任主体。
如何有效疏解非首都核心
功能
一是要树立“舍得”观念。北京必须要“舍得”，该舍的一定要舍，不舍，就会越发展越走样，问题积累越来越多。可以说，北京的问题已经到了积重难返的地步了，典型的城市病患者。如果将北京比作一个生命体的话，可以说患上了严重的动脉硬化（交通堵塞）、肺病（空气严重污染）、肾病（生态空间极端短缺，供水及排水污水处理能力不足）、肝病（垃圾处理能力不足），这些病已经影响到了心脏（城市运行与治理，乃至影响到首都功能）。
二是要尊重和遵循规律。要疏解的功能，既有经济功能，也有医疗卫生、科技教育等功能。每种功能都有其自身的成长、发展、衰退、消亡规律，也有其特定的空间转移规律。逆规律行事，只会事倍功半，甚至会受到规律的惩罚。为此，功能的疏解，必须认真研究、总结、把握和顺应产业转移规律、教育发展规律、医疗卫生空间规律等。
三是要加强功能规制。要对功能进行必要的分类。要对各类功能的资源环境效应进行评估，通过评估，确认哪些功能是资源节约、环境友好、生态保育型的，哪些则不是。对于非资源节约、非环境友好、非生态保育的功能，则要坚决疏解、甚至彻底淘汰。为此，要根据资源环境生态效应，根据正常生活的依赖度等，经过科学研究、论证，提出适宜北京现阶段发展目标要求的“正面功能清单”，以及与发展目标要求明显不符的“负面功能清单”。通过两类功能清单，加强功能的规制。这实际上就是充分发挥资源、环境、生态、空间对社会经济发展的约束作用，加强北京社会经济发展的资源规制、环境规制、生态规制和空间规制，势所必然、势在必行、势不可挡。
四是要建立完善的协调机制。在当今及可预期的未来，功能的协调还离不开党政机构的协商、协调，为此，协商协调机制是必不可少的。三省市党委政府间协商协调机制，有关部委协调推进机制，中央对地方的指导、督促机制，都是必需的。
五是要建立健全疏解动力机制。要清醒的认识到北京发展的推力、动力和引力。非首都功能疏解的动力关键是引力，要考虑疏导到其他地方的功能能否持续地存在和发展。比如已经疏解出去的大学、科研机构近年来又有回流了，这说明目的地的引力不足，这可能是因为与目的地发展结合不紧密，目的地配套服务环境不完善。对此，必须予以重视。
审慎选择北京疏解目的地
其实，北京周边的资源环境超载问题也已经很严重了，甚至河北省大部分地区的空气质量比北京还要差，面临的水资源、能源压力也不比北京小多少。为此，要认真、系统、客观地分析北京周边区域情况。
北京周边可谓“多带叠加”，包括生态脆弱带、环北京贫困带、富矿带这些带叠加在一起，决定了北京周边地区本身就是一个“问题区域”。这些地区，不可能接纳过多的非资源节约、非环境友好、非生态保育的功能，相对而言，可以接纳大量的空间效率较低的功能，尤其可以接纳北京优质的医疗卫生、科技研发、教育培训、加工制造、生产服务、生活服务等功能。实际上，像首钢这样的搬迁，严格意义上讲，无论是从经济角度看，还是从资源环境角度看，都是不成功的，特别是当初出于减少大气污染物排放的设想，实际上由于大气污染物固有的传输规律和特点，并没有明显地削减本地区的污染物排放总量，从而于改善北京空气质量效果并不明显。为此，各类非首都核心功能的疏解转移，要科学地选择目的地。
疏解非首都核心功能，决不能成为仅仅是转移北京污染较重的企业，决不能是把“不好的”产业、企业简单地搬到周边地区去，如果这样，必然加重北京与周边地区的磨擦。截止目前，北京各有关区县已经同周边地区积极而富有成效地讨论并建立起了功能疏解关系，甚至疏解目的地已经超越了传统的京津冀核心区，对此，应予以充分肯定。
有效规避疏解的可能风险
从根本上讲，功能疏解既是一个重大的决策，同时也是一个被动的选择。这种疏解，不仅仅是一个复杂、艰巨的过程，也充满了各种风险，包括经济风险（国内生产总值增速下降、财政收入增速下降甚至居民收入增速下降的风险），社会风险（包括就业压力进一步加大、社会不稳定因素增多等风险），生态风险（包括生态空间并没有得到根本的好转、周边环境质量进一步恶化并最终影响到北京的环境安全等风险），政治风险（功能重大调整有削弱北京地位、功能的可能性，甚至如果处理不好亦有可能加速北京经济社会衰退的风险，并因此而使决策者担负较大政治决策风险）。对诸如此类的风险，必须加强风险分析，更要制定风险规避的机制，制定风险防范预案。
总之，疏解非首都核心功能（亦可称之为首都非核心功能），是有效缓解北京城市病的根本出路；疏解首都非核心功能决非一蹴而就。要对北京的城市功能进行科学的识别、分类，要从国家、地区、北京等三个层面全进行方位的认识、分析，要建立健全疏解的协调机制和动力机制，要坚持问题导向和有力有序的原则，积极而有效地疏解首都非核心功能，加强首都核心功能，实现与首都地位相符的城市功能优化配置，促进北京社会经济的可持续发展。
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