顾 严/文
(国家发改委社会发展研究所)
占国土面积2%的京津冀地区，集聚了全国8%的人口，创造了国内生产总值的10%。原本就以其独特的政治地位、文化底蕴以及经济活力著称于世的燕赵大地，如今为国家承担起了协同发展的重大战略任务。
从已经公开的政务信息中不难看出，《京津冀协同发展规划纲要》的核心是疏解北京非首都功能，近期拟突破的三大重点领域是交通一体化、生态环境保护、产业升级转移。在人们热议的话题中，通州副中心、公交一卡通、共保APEC蓝、新产业目录等，关注度位于前列。
正视京津冀在民生方面的差距
直观上看，更好地优化空间结构、促进协调发展，是当前京津冀协同的重要取向。但这只是在区域经济层面的目标，而作为新时期三大国家战略之一的京津冀协同发展，显然会有更深层次的使命。7月20日召开的中央政治局会议再次强调：“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。”从这一要求出发，京津冀协同发展所追求的根本目标，应该是两市一省人民生活的共同改善，并且还要对全国各地区同步实现全面小康，形成示范效应，发挥引领作用。
但实际上，与经济方面的差距相比，京津冀在民生方面的差距更大，协同发展的要求更加迫切、任务更加艰巨。
习近平总书记226讲话的前一年即2013年，北京和天津按常住人口计算的人均GDP双双突破1.5万美元，河北仅为6000多美元，京津的经济发展水平为河北的2.5倍。同年，小学的生均财政教育经费，北京近2.2万元，天津超过1.5万元，河北还不到5000元；初中的生均经费，京津分别为3.3万元和2.3万元，河北仅7000多元——义务教育投入强度上的差距，北京和天津分别为河北的4倍多和3倍多。笔者在河北工作的一位朋友戏称：“你们北京的学校修一个操场，够我们河北新建两所学校”。高等教育的差距更为夸张，京津冀区域范围内的全部985和211院校都集中在两个直辖市，名义上属于河北省的唯一一所211院校（河北工业大学）竟坐落在天津市。
民生发展的其他领域，河北也大幅度地落后于京津。社会保障卡的普及率，河北仅为京津的一半；新型农村合作医疗的人均筹资水平，河北相当于北京的1/3；平均预期寿命，河北比京津低4岁至5岁；孕产妇死亡率，河北比京津高出1倍以上。笔者所在研究团队计算的基本公共服务综合水平，北京和天津处于全国前三强的领先地位，河北则属于全国排名最后1/5的省份。
更为严峻的挑战是，河北全省仍有39个国家级贫困县，其中近30个与京津毗邻、组成了多达200余万人口的集中连片贫困带。有的村庄，跑遍全村也见不到一间砖砌的房屋。有的乡村已经严重地空心化，留守的大都是老弱病残。有的读者朋友可能不相信，以坝上草原风光闻名全国的张北县，是国家级贫困县；更难置信的是，有着“东方达沃斯”美誉、2022年冬奥会候选的主要赛场所在地崇礼县，也是国家级贫困县。
在公共服务领域京津冀的
差距更大
如果说，北京和天津集聚了京津冀地区大部分的经济资源，河北的经济发展明显地滞后于京津；那么就可以说，在公共服务和社会事业领域，两个直辖市掌控了绝大部分资源，甚至是占有了几乎全部的优质资源，河北省的民生发展条件极度地落后于北京和天津。
社会民生的滞后，特别是公共服务上的差距，既是经济发展差距的结果，又反过来制约着经济功能的重新布局。根据习总书记的要求，首都北京已经明确了政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大定位，除此以外的都属于“非首都功能”，需要有序地向周边地区疏解。目前已经明确的疏解重点，包括一般性制造业、区域性物流批发、部分医疗教育服务、部分行政性事业性服务机构。
其中，医疗教育属于公共服务范畴，这部分功能的疏解与产业的疏解有着巨大的不同。通过调整产业目录，严格限制增量，倒逼存量转移，只要现有的企业搬走了，拟进入的企业被挡在门外，一般制造业和区域性物流批发的功能就能够转出北京，相应的从业人员大体上也会向外疏解。河北在规划、用地及配套政策上给予一定的便利，国家和三地政府在交通等基础设施方面加快建设步伐，转出北京的产业功能也就比较容易在首都以外落地。支撑这些功能的人员，一部分来自于原在首都从业的队伍，一部分可以就地就近招聘。
但公共服务就大不相同了——机构转移容易，人员转移很难。试想，北京某著名三级甲等医院拟搬迁到河北某市，找一块地、拉点投资，很快就能建起新院区。然而，如果优秀的医护人员不愿到河北工作，新院区的功能就会受到很大限制。此行业的服务人员，需要经过系统地、严格地、相当耗时地教育及训练才能胜任，很难在短期内通过简易的培训上岗，也很难在服务机构的新址就近招到。教育机构也类似，如果优秀的教师不愿转移，新建的学校就是空壳而已。
过去一段时间，分院、分校的模式实际上已经在北京市范围内进行了试验。不少医院和学校都在远郊区县建立了分支机构，但总体看，由于交通不便、通勤成本较高、补贴和相应的激励机制没有配套，优秀的医生、教师还难以在新院区和新校区扎根，这些分支机构的运转并不理想。近期又出现了一个新问题，远郊区县原有的医疗和教育团队，积极性受到了负面影响——“因为我们没用，所以请了市里面的专家和名师来取代我们”。消极情绪不同程度地存在，并且有蔓延的趋势。新的机构没有发挥出预想的效应，原有机构的服务质量又出现了下降。
以此类推，首都的医疗和教育功能向河北疏解，也会面临服务人员转移困难、新建机构运转低效、当地队伍负向激励的挑战。
破解公共服务人员转移的
难题
北京市在多年以前就开始了大规模的产业结构调整，像首钢这样能耗较高、用工量大的企业，早就搬迁出去了。进一步通过产业转移来疏解人口，空间比较有限。而公共服务领域的潜力是巨大的。以医疗为例，北京市范围内的各级医疗卫生服务机构，每年的诊疗人次数高达2个多亿，其中一半是外地的患者。按照每个季度到半年为一个疗程匡算，每年大致有3000万~5000万非京籍患者来京就医，再考虑到陪同就医的至少1~2名家属，保守估计，平均每天专程来北京看病的人口就有30万~50万。如果河北能够承接此功能，不仅能够为首都减轻直接的人口压力，还可以通过为其提供配套服务的人员转移，间接地减轻压力。
因此，如果能够破解公共服务人员转移的难题，就可以在更大程度上释放非首都功能的转移潜力。如何破解？还是要靠同步小康的思路，国家和北京、天津必须下大力气，帮助河北大幅提升公共服务水平。
笔者建议，在原有的分支机构建设、对口援助机制等基础上，组建跨行政区的公共服务联合体，将优质资源延伸辐射到相对欠发达地区，真正实现区域范围内的资源共享和服务联动。参加联合体的服务机构，不一定要统一管理，但一定要业务对接；不仅要在服务提供上加强协调，而且要在队伍培养上深度合作；在政策上不只需要引导，更需要统筹。
比如，可以在京津冀交界、交通相对便利的地区选址新建区域性医疗中心。中心由三地的合作医院共同组成、共同建设。京津的三甲医院向中心派出高水平专家，定期坐诊，与河北的医疗团队开展会诊和培训，相应的服务尽量按照市场标准给予补贴。中心需配有远程影音系统，三地的合作医院可以联网会诊、观摩诊疗、教学实训。合作医院之间建立合理的转诊机制，跨行政区的医疗保险关系应统筹互认。依托区域性医疗中心，京津冀共同推动河北医疗水平的大幅提升，才真正是走上了协同发展的道路。
让公共服务相对落后地区的老百姓切实受益，显著改善他们的医疗、教育及其他公共服务条件，使他们和发达地区的居民携手同步实现全面小康，既是京津冀协同发展的落脚点，也是其示范全国、引领未来的使命所在。
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