明确官员“下”的六种渠道，将五类情形纳入问责范围，详细列明官员或被“调岗”的10种具体情形，阐明问题官员“复出”的前提条件……中共中央《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》(简称《规定》)于7月28日正式发布。
这份近3000字的文件可谓条条关联官员的“乌纱帽”。被视为是中共十八大以来中共关于干部人事制度改革最重要的文件，也是执政党历史上首次对“能上能下”作出制度性规定。
改革开放后人事体制改革历程
1978年党的十一届三中全会，强调要“加强管理机构和管理人员的权限和责任”，“认真实行考核、奖惩、升降等制度”。从此，开创了干部人事制度改革的先河。从改革的内容、进程分析，改革开放后到十八大前的干部人事制度改革大体经历了三个阶段。
第一阶段大致是1978年到1986年。这期间主要是改革过分集中的干部人事管理体制，下放干部管理权限，建立四个现代化建设急需的一些具体干部人事管理制度。如解决机关臃肿和退休制度的问题，加快实现干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”。
这个阶段最突出的表现为1982年邓小平领导下的国务院机构改革。在这次机构改革中，一是改革领导体制，减少副总理人数，设置国务委员，形成了由总理、国务委员和秘书长组织的常务委员会决策机制。二是废除干部终身制，建立退休制度，规定部委正职65岁、副职和司局级60岁退休，这两项改革基本上奠定了改革开放后执政党人事制度改革的基础，影响延续至今。
第二阶段是1987年到1999年，对干部人事制度进行全面改革。1987年召开的党的十三大会议，进一步确立了全面改革干部人事制度的指导思想、具体内容和当前重点，即“三个改变”、“三个建立”。具体说就是“改变集中统一管理的现状，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特点的人事管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”此后，《国家公务员暂行条例》于1993年正式颁布实行，公务员制度开始在全国全面推行，符合企业特点的现代企业人事制度开始显现雏形。
与此同时，在党群系统以及人大、政协机关等分别实行或参照实行《党的机关工作人员条例》或《国家公务员暂行条例》。这是对传统干部人事制度的一次全面改革，是依法管理干部人事工作的重要开端，在干部人事工作历史上具有重大的意义。
第三阶段是2000年至十八大前，开始进入全面深化改革。中共中央于2000年颁发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，之后又在2004年下发了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等五个法规文件，提出要有效地引进竞争激励机制，规范党政领导的正常流动，推进领导干部能上能下、能进能出。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》开始生效，填补了中国干部人事工作法律上的历史空白，对于推进干部人事工作法制化进程具有重要里程碑意义。
“能上能下”出台背景
在人事体制改革近年来未有重大实质性突破的背景下，“能上能下”于十八大后正式敲定，并非偶然。要更好理解《规定》的出台，两个重要背景不可忽略。
第一个背景是，在经历一轮反腐高潮之后，以往偏重于“上”的用人制度的负面影响，被更深刻的认识。譬如中央纪委书记王岐山曾在省部级领导干部培训班上，说过这样一段话:“这些高级领导、腐败官员的案件，组织上受到的伤害远大于其个人付出的代价。”而“能上能下”一旦能够被确立，将大大改变官员只能因重大违纪违法才能“下”的局面，这对于官员和组织来说都是好事。
而在规定颁布前，“断崖式降级”的出现，已经是在提前践行“能上能下”的原则。如2014年7月16日，中央纪委监察部网站发布消息，云南省委原常委、昆明市委原书记张田欣和江西省委原常委、秘书长赵智勇被开除党籍的同时，均被取消副省级待遇，张田欣降为副处级非领导职务、赵智勇降为科员。从副省部级降为科员，赵智勇罕见地连降7级，被舆论形容为“断崖式降级”。
强势反腐加剧的人事变化幅度，对人事任免的效率提出了更高的要求。“能上能下”规则的确立有助于在这方面扫除既有的人事安排阻碍。在关于什么样的干部得“下”方面，规定列举了六大类人群：一是到龄免职（退休），二是任期届满离任，三是问责处理，四是不适宜担任现职，五是健康原因，六是违纪违法免职。
照此规定，新近落马的原河北省委书记周本顺就是第六种人。文件里规定得言简意赅：干部因违纪违法应当免职的，按照规定程序及时予以免职。而文件是7月19日正式施行的，周本顺算是撞上了新规，7月24日被宣布落马，28日即被免职，效率之高，可见一斑。中国纪检监察学院原副院长李永忠还认为，《规定》向庸政、懒政、怠政宣战，明确官员“不作为”也要“下”，也是为防止高压反腐后政府出现空转失速。
此外，反腐中所发现的一些问题，也被吸纳到此次规定中去。如在原有的领导干部被问责的7种情形之外，这次规定追加了“在较短时间内连续出现违纪违法问题”、选拔干部任人唯亲、营私舞弊，或者对配偶、子女及其配偶和身边工作人员约束不力等5种情形，深度契合当前的反腐现实，进一步提升了用人制度的现实针对性。
另一个背景是，在当前全面深化改革，促进治理现代化的背景下，对于干部队伍能力的要求已越来越高，改革领域亟需敢闯敢干的改革干将和闯将。“能上能下”制度确立后，对于营造一个更具活力的用人环境，促进用人上的正向淘汰，杜绝干部队伍的平庸化将起到重要作用，以更好适应治理现代化对干部队伍能力素养的新要求。
正如有观察文章指出，十八届三中全会提出国家治理能力现代化，执政党自身管理体系的现代化其实也是这一目标的重要环节。出台“能上能下”试行规定，意味着中共自身的人事体制正在进行“现代化”转型，中共正在借鉴现代的管理学理论，包括企业管理的思路重塑自身的人事体系。在这种体系下，干部“能上能下”，强化了对在任干部的约束和激励，将成为调动干部的工作积极性，打击庸政懒政的一把“利剑”。
“能上能下”的首创意义
中共的人事体制直接受苏联社会主义的影响。其中最大的两个缺陷，一是干部终身制，尤其是高级领导干部，通常一旦上任就不退休；二是“干部能上不能下”，官员一旦达到某一职位职级，除非犯了严重的政治错误或者涉嫌犯罪，就决不被“贬官”。这样一来就形成了“要么当到老，要么进监狱”的两极化现象。
因此，“干部终身制”被废除后，破除“能上难下”就成了建立现代化人事体制必须迈过的一道坎。事实上，早在1994年的中共十四届四中全会上，就已提出对不胜任现职的干部要果断调整，使官员“能上能下”形成制度。但这一等就是21年。
其中阻力，在一定程度上，与过去人事制度长期以来所衍生出的既得利益群体有关。在未对“能上能下”进行制度性规约前，论资排辈、只要在某一职级待了一定年限就自动“上”的现象已经较为严重， 一旦要破除这一“传统”，将会触及到相当一部分群体，特别是心理的冲击会比较大。因为在“只上不下”的环境下，一些官员上升到一定职位，出现能力退化、激情退却的现象，并不鲜见，而“能上能下”最直接指向的就是对“庸官”的淘汰压力。让“庸官难当”，这应该是该规定的最大首创意义所在。
在一个“上”绝对压倒“下”的人事任免制度主导下，官场的纵向流动和为政活力不可避免受到限制。正如规定所指出的，“着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，促使领导干部自觉践行‘三严三实’要求，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境”。而这个其中又“重点是解决干部能下问题”。因为相较于单向度的“上”的激励，对“为官不为”等“中庸”者直接作出“下”的处理，比保留原职，其带来的激励作用要大得多。
要建立现代性的人事体制，一个重要要求就是要提升人事系统的竞争性和流动性。而在当前的人事制度中，这一点恰恰是缺乏的。也正因为此，人事系统的自我修复和更新能力相当受限，包括行政系统的冗员、效率低下现象等，都与此有一定关联。
对于任何一个生态系统而言，有进有出，能上能下，都是维持内部活力的不二法门。干部队伍系统同样如此。可以预见，“能上能下”新规的出炉，作为新一届领导层在组织层面的一个重大调整，将会对中共的人事体制产生重大的撬动效应，其首创意义和长远影响或不亚于当年“干部终身制”的打破。但最终成效如何，还是要看规定的执行力度和执行范围上能否“按规行事”。
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