胡 敏/文 (国家行政学院研究员)
干部能上就能下
2015年7月28日中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，并发出通知，要求各地区各部门遵照执行。
《规定》按照全面从严治党、从严管理干部要求，对解决干部能上不能下问题作出具体规定，规范了工作程序，建立了工作责任制，是做好新时期干部工作的重要遵循，也是中国共产党自改革开放以来人事体制进行“现代化”转型的重要举措。
诚如有学者指出，长期以来，中共在干部选拔中论资排辈，唯年龄、唯学历、唯分数的现象还较为突出，受“下必有错”观念影响，领导干部一旦升迁到某一行政级别，此后只会平调或者升迁。
干部只能上不能下，滋生了为官不正、为官不为、为官乱为的土壤，严重阻碍了改革的快速推进和社会事业的健康发展。
那么，《规定》的颁布实施，能让中共跳出干部能上不能下的怪圈吗？
中共中央办公厅近日印发《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（以下简称《决定》），这是中央第一次以党内法规形式专门就领导干部能上能下作出制度规定，按照《规定》的说法是旨在“推进领导干部能上能下，重点是解决干部能下的问题。”《规定》颁布后引起社会广泛关注，这也让人们对新常态下深化干部人事制度改革增添了新的期许。
能上不能下：长期制约干部工作的难点
能上不能下，是长期制约中国干部工作的难点问题。近些年来组织人事部门也都进行了很多探索，但如何从法规制度上规范一直没有有效解决。这次的《规定》就是按照中央精神要求，进一步推进中国干部人事制度改革，在完善科学有效的选人用人机制上下功夫，通过制度改革和严格执行制度，来解决长期存在的老大难问题。
这一《规定》的出台，救市既要使各方面优秀干部能够充分涌现，又要让那些“为官不为、为官乱为”，那些为官不正、品行不端、违背公德和职业道德的干部，以及那些经过时间工作检验确实在工作能力上不能胜任现职管理工作的干部“出局”。
应该说，《规定》是全面落实从严治党、从严管理干部的一项重要制度保证，充分体现了干部制度要真正有助于形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和正常的从政环境，这也是中国干部制度改革总体设计中的重要一个环节。
这些年来，组织人事部门出台了许多规定和办法，来解决为官不正、为官乱为等问题，官员的行为都会有许多明显的“高压线”，对此也有着明确的解决办法。比如，在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，指出了7大情形领导干部要被问责，包括决策严重失误，群体性、突发性事件处置失当，管理、监督发生特别重大事故等。在《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》中对一系列干部违纪违法行为均设定了问责、免责、停职、撤职、降职、改任等详细条款。但我们也看到，不少干部在其位不谋其政、在其位不能谋政的问题还比较突出。由于这类问题，干部行为表现并没有触碰纪律和法规，处理起来比较棘手，而这些干部在现职岗位上庸庸碌碌、毫无作为，既耽误工作，又影响士气，“做一天和尚撞一天钟”或者“做和尚根本不撞钟”，远远不适应当今我们加快经济发展方式转变和全面深化改革的大形势和快节奏。
解决“为官不为”和“为官不会为”的问题，过去仅仅靠上级做思想政治工作，靠组织和单位工作上督促加码，似乎并不能很好地解决干部的“庸、懒、散”问题，制度设计便显得特别重要。
这次的新《规定》对解决这类问题形成了一些路径和办法。《规定》明确了要“调整不适宜担任现职干部”，其中列出了政治上不守规矩、廉洁上不干净、工作上不作为不担当或能力不够、作风上不实在等十个方面不适宜担任现职的具体情形，方向是有了。不过，现在看来，对于其中大部分内容，组织人事部门结合以往的干部工作条例比较好确认，处理起来当事人也能口服心服，但细细琢磨，目前这个规定对所谓“能力不能胜任”的问题，执行过程中仍然存在一些模糊地带，具体落实过程中尚还需要更多地通过建立科学的绩效评价体系和建立广泛的群众评议制度予以配合。比如，究竟“谁胜任谁不胜任”，不只是组织部门说了算，更要让岗位绩效说了说，要让人民群众说了算，这样才能使得这项工作更具有科学性、合理性、针对性和可操作性。
“下”的干部并非人生的末路
新出台这一《规定》，明确下的标准，规范下的方式，疏通下的渠道，根本点就是要保证庸者能下、劣者能汰，让更多的领导岗位留给想干事、能干事、干成事的合格干部，形成完善的工作机制和良好的用人导向。在后续的实践中，我们如何最大化、最稳妥地实现制度的内在价值是今后必须认真考量的问题。
党培养一名合格的领导干部着实不容易。对于干部“上”，多年来，党组织和人事部门从事业发展和干部成长角度已经形成了比较成熟的选拔路径和工作方式，民主程序也比较健全，比如，过去已有各种选拔方式，像组织提名，考核考察、公开选拔、群众推荐等等，让干部“上”的光荣和光彩。但让一名在岗干部“下”则有着种种束缚和障碍。有的碍于情面、有的工作畏难，组织人事部门奉行“好人主义”、息事宁人的做法比较多。这就需要从制度层面解决问题。
可以设想：在新的《规定》正式实施后，未来一段时期，我们会看到一些干部因为《条例》规定的情形而“下”。对于长期坐惯“铁交椅”、享受“太平官”状态的领导干部，一旦“下”来，无论是哪一种心理障碍都会影响“下”者的心态，轻的会导致不认真上班、进入“准退休”状态，重的则会出现“失衡心理”乃至自暴自弃，导致理想信念动摇，甚至误入歧途、产生“堕落心理”等等。对这些干部进行心理纾解，将会是组织人事部门面临的一项重要工作。
对于干部的“下”不是要“一棍子打死”，“治病”也是为了“救人”。从组织层面上，对于“下”的干部后续处理需要组织人事部门更加细致、更加稳妥。干部进出上下，其实是对干部资源的合理配置，要体现人岗相适、人尽其才的原则，真正让组织的“活水”流动起来。对于干部“下”后可能出现的“破罐子破摔”“准退休”等现象，组织人事部门需要加强对“下”的干部跟踪管理，将“下”作为这些干部的一种“压力”或者是“反向激励”，引导干部把“下”作为新的起点。对那些能积极改正、表现优秀、成效明显的，还应为其搭建新的干事创业的平台。体现在制度层面的设计上，在新的《规定》中已经有所考虑，对“下”的干部“留有了余地”。比如，《规定》对不适宜担任现职干部调整后的使用、复出问题作出了规范。《规定》明确：“因不适宜担任现职调离岗位、改任非领导职务、免职的，一年内不得提拔；降职的，两年内不得提拔。同时，体现对干部的关心爱护，规定干部被组织调整影响期满后，德才表现和工作实绩突出、工作需要且经考察符合任职条件的，可以提拔任职。”
当然，对于“下“来的干部关键还是要树立正确的心态，不能因为一时一事，退居下位，就怨天尤人、自暴自弃，而是以“下”为自我鞭策，通过深入检讨、反思自问，总结教训，“哪里跌倒就从哪里站起来”。“下”来的这些干部必须认识到，“下”并不是就进入了人生末路。古往今来、古今中外，其实都不乏因为各种原因离开原来高一级岗位后，重新卧薪藏胆、洗心革面，踏实做事、诚恳做人，然后再次复出，重振士气、再显雄风的人和事例。
关键是要建立起现代行政文明
从推进现代国家治理出发，我们要融入现代政治文明进程，实现国家治理体系和治理能力现代化目标，就必须建构现代行政秩序和现代行政文明，那么中国的干部队伍建设的理念、选拔方式、考核机制、评价体系等体制机制安排就必须顺应现代国家治理的基本原则和基本要求。上世纪九十年代制定的《国家公务员法》对干部进出、上下其实已有了一些规定和制度设计，随着新的形势发展，当然还需要不断修正和完善，仅仅从行政的角度看，我们所说的干部也就是公务人员，必须树立一种职业观念，而职业并不是一定终身的，而职位的上下自然也非终身制。
不过考虑到党情、国情和世情，干部队伍建设有着历史的继承性和体现中国特色。党一贯强调，在路线确立以后，人就是关键因素。这里的人，主要是干部队伍。建设一支忠诚、干净、讲求奉献和执行有力的干部队伍是成就事业的根本保证。党管干部原则是我们一向遵循的基本用人制度，但干部队伍建设又是行政管理领域的重要内容。在我们这样一个国情下形成的今天的这样一个政治生态，既要坚持党的宗旨，又要遵循现代行政管理原则，最终是要实现党的宗旨、人民意志和依法行政三者在干部队伍建设领域的内在协调和完全统一。
一是要加强政治生态建设，推进现代行政文明建设。在全社会努力营造干事创业的良好工作氛围，形成“有位须有为，有为才有位”的从政环境。二是要进一步健全选人用人机制，在干部培养、选拔、使用、考核等各个环节，彻底打破“少数人选人、在少数人中选人”、摒弃“说你行、不行也行；说不行，行也不行”的人治窠臼，从根本上解决干部能上不能下的“瓶颈”。三是要广泛推进任期制、聘任制、任职年龄限期制等，不以“上下”定终身。四是要进一步完善干部考察、评议、监督等制度，扩大考核民主，坚持以实绩说话，确保全面、准确、公正地评价干部，使干部能上能下有科学的依据。
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