顾 严/文
(国家发改委社会发展研究所)
8月18日召开的中央深改组会议上，破天荒地审议了一项看似“鸡毛蒜皮”的议题——《关于建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度的意见》。不论与本次会议一同讨论的审计报告制度、司法责任制、世界一流大学等方面的改革事项相比，还是与此前《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等宏大的相关议题相比，专门针对身份证、而且还单单是其异地管理的问题，确实显得有些细枝末节了。
以小见大 见微知著
不过，正所谓以小见大、见微知著，看似无足轻重的议题，恰恰反映了中央深化改革乃至国家治理的重要方向。
中共十八届三中全会通过的《决定》明确提出，全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。目前中国大陆（不含港澳，下同）居民使用的第二代身份证，长85.6毫米，宽54毫米，厚0.9毫米。一张表面积只有0.01平方米、重量仅5克的小卡片，却承载着十三亿人的衣食住行。申领各类商户的购物卡、会员卡和积分卡需要身份证，开通手机、固定电话和有线电视需要身份证，在银行、券商和公共服务机构办理业务需要身份证，出行时购买和使用车票机票以及在酒店投宿也需要身份证。医疗、养老等社会保险待遇是以身份证号为识别标识的，婚姻、收养等社会事务的经办是以身份证为凭据的，还有找工作、签合同、买卖或租赁房屋等，都离不开身份证。即便进入了“互联网+”的时代，开设网店、在线支付、微博实名注册、手机APP认证等，也都有身份证在背书。
正是因为与百姓生活如此密切，身份证管理暴露出的问题，十分令人揪心。为大家熟知的，身份证遗失或者被盗后，被他人非法使用，不仅影响个人的信用记录，原本守法的身份证主人甚至有可能一夜之间变为犯罪嫌疑人。身份证丢失以后，即便事主到公安机关申报丢失并申请补领，丢掉的那一张卡片也无法作废，给了别有用心之人以可趁之机。
几年前曾有报道，全国每年丢失身份证的人数超过100万。笔者猜测，这个数据很可能被大大低估了。近期来自江浙某市的数据，全市1300多万常住人口，每年丢失身份证的就有8万人。照此匡算，全国丢失身份证的人口每年在800万左右。
根据2004年1月1日起施行的《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《身份证法》）第二章第七条规定，公民补领身份证要“向常住户口所在地的公安机关申请”。实际居住地与户口所在地不一致的“人户分离”居民，即流动人口，一旦丢失身份证，补办起来就十分不便。
截至2014年末，中国大陆的流动人口已经达到2.53亿人，占人口总量的比例为18.6%。按照占总人口的同比例匡算，每年丢失身份证的流动人口大约150万人，他们要往返于居住地和户口所在地之间，至少两次才能重新拿到身份证。第一次是申请补领，第二次是实际领取。这两次之间，通常有2~3个月的漫长等待。《身份证法》第二章第十二条规定：“公安机关应当自公民提交《居民身份证申领登记表》之日起六十日内发放居民身份证；交通不便的地区，办理时间可以适当延长，但延长的时间不得超过三十日”。往返奔波两次的人还算幸运，一旦没有备齐相关材料，或者遇到经办人员提出证明“你妈是你妈”的刁难，真不知道要跑多少趟、要花多少钱、要费多少神。
我们不妨简单算算账，150万人补办身份证，最少跑两个来回，每次花费1000元，保守估计，这部分群体的损失就高达30亿元。实际上，流动人口丢失身份证的概率要明显高于非流动人口。考虑到这个因素，以及补齐材料所跑“冤枉路”的情况，损失数据可能还得翻两番——每年异地补办居民身份证给个人带来的直接经济损失高达100亿元！
比补证更头痛的是，在“无证”状态下的生活和工作。试想，一位既没有身份证、也没有机动车驾驶证和社会保障卡的“人户分离”居民，火车站进不去，机场安检过不去，有的地方甚至连长途汽车票都买不了——就连回到户口所在地都成了不可能完成的任务。如果被老板辞退，工作都没法找。租的房子到期了，也没办法续租或另觅。
针对此问题，《身份证法》原本提出了解决办法：“公民在申请领取、换领、补领居民身份证期间，急需使用居民身份证的，可以申请领取临时居民身份证”。不过，根据2005年10月1日起施行的《中华人民共和国临时居民身份证管理办法》（以下简称《管理办法》）第九条的规定，依然要“向常住户口所在地的公安派出所申请领取临时居民身份证”。两地奔波的问题、寸步难行的问题，还是没有得到根本的解决。
民意民需 国家治理
《身份证法》颁布至今已经十年有余，《管理办法》也实施了近十年。在此期间，全国流动人口的总规模增加了1个多亿，城镇化率也从略高于40%提高到近55%的水平。身份证法律法规滞后的问题越发凸显，科学推进身份证异地管理的要求越发迫切。习总书记多次讲：“问题是时代的声音，人心是最大的政治”。建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度，正是针对异地办证难、丢证后挂失注销没渠道等日益突出的问题，顺民意、惠民生的实事一件。因此，表面上看“鸡毛蒜皮”，实质上因为“接地气儿”，所以也挺“高大上”。
更加值得关注的，是顶层设计直接做实草根需求的国家治理进步。一方面，街谈巷议上升为中央关切，老百姓的诉求是党和政府改革的出发点，是民意基础和施政的起点。另一方面，庙堂之上不只是大而化之地指方向、讲原则，而且能精准地针对群众反映强烈的问题，并提出具体的方案和措施，使得改革为民这一落脚点真真正正落到实处。
社会学家马克斯韦伯在其名作《经济与社会》中，将国家治理的模式划为三类。一是法理型治理，依靠全社会每一个成员都遵守的普遍秩序（即法律）来管理国家；二是魅力型治理，依靠颇具个人魅力的领导人，带动民众重塑价值观甚至是信仰，推动社会进步；三是传统型治理，领导人将大位传给子女，或者其指定的继承人。在这三种类型中，魅力型治理最不稳定，它一定会向法理型或者传统型转变。法理型治理之所以稳定，是因为社会中的被支配者会认为，他们所接受的“命令”是自己参与制定的，因而支配者的统治具有民意基础和法理基础。传统型治理之所以稳定，是因为被支配者尽管没有参与到命令的制定中，但他们相信该命令具有正当的基础，比如“君权神授”。魅力型治理的不稳定，是由于在领导人个人的魅力消逝后，社会支配关系的结构必然发生重大变化，统治者的合法性、权威性遭受根本性的动摇。
中国社会太具有传统型治理的惯性，尽管有多次依靠魅力型治理，给了国家和百姓以希望，但总是逃不出所谓的历史周期律。究其原因，主要是没有在魅力型治理这一过渡阶段，采取主动的措施，奠定向法理型治理转变的制度基础。
当今中国，推动治理体系和治理能力现代化，一个重要的环节，就是要让普普通通的老百姓能够参与到国家政策的制定中。参与的第一步，正是民意民需的反映。从这个意义上讲，在国家最高层次的中央深改组会议上审议身份证异地受理的改革，直观上看只是身份证管理优化了一小步，其更深层次的价值，则在于国家治理朝着现代化的方向跨越了一大步。
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