顾 严/文 (国家发改委社会发展研究所)
社会治理是国家治理体系的重要组成部分，在中共十八届三中全会部署了治理现代化的总目标后，十八届五中全会进一步明确了“十三五”时期全民共建共享的社会治理新格局，提出了精细化的治理新方式，这是面向2020年乃至2050年的社会治理创新方向，标志着内地社会治理进入了一个崭新的阶段。
社会治理旧格局：政社关系
曾经走过的三个阶段
从政府与社会关系的视角看，新中国成立以来的社会治理格局，已经走过了三个阶段。
第一阶段可以称之为“有政府、无社会”，从建国初期到改革开放之前，历时近30年。在这个阶段，政府包揽了大大小小全部社会事务，“触角”延伸到最基层，在城镇地区通过单位、在农村地区通过生产队，将几乎全体社会成员都纳入了政府直接管理的组织体系。曾经有学者估算，在文化大革命结束以前，内地有90%以上的人在各类“公家”单位或组织中生活、学习、工作。
基本上不存在民间自发的社会组织，制度设计和政策取向上也不允许政府以外的力量来组织社会主体，显而易见的好处是最大限度地集中社会资源、最有利于动员一切社会力量、最能够有效地确保整个社会的稳定。然而，每个人都是一枚相同的“螺丝钉”，这与现代社会大相径庭的状态，严重束缚了社会的活力，也最大程度抑制了社会的创造力。
第二阶段是“大政府，小社会”，从改革开放初到20世纪90年代末，经历了20年有余。彼时，计划经济的大厦开始动摇，计划之外的市场力量飞速发展，也为政府以外的社会力量提供了生存的空间。20世纪80年代官方刚刚开始正式实施社会组织登记管理制度时，全国只有4千多家社会组织，这一数字仅用了短短三到四年的时间就突破了10万家。起初，各类学会、研究会、科普学会、农业专业技术研究会（农技协）等学术性社会团体，发展最为迅猛。在这一阶段的中期，非学术型的协会（例如行业协会）和商会等社会团体以及基金会快速增加。在此阶段的后期，民办非企业单位也开始登记，数量迅速扩大。
由于社会组织的管理制度刚刚破冰，在准入、监管等方面还有缺陷，对社会组织的认知还受到“非政府=反政府”的歪理影响，也确实发生了一些不愉快的事件牵扯到社会组织，因此政策上一度出现反复，社会组织的数量在20世纪90年代中期达到18万个家以后，又迅速回落到13万家。
第三阶段被笔者称为“精简政府，管理社会”，从本世纪初到2012年，续时10年左右。这一阶段，国家在减少行政审批事项、减少对微观经济主体干预的同时，加强了对社会主体的管理。2002年中共十六大报告将政府职能明确为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；2004年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”、“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2006年十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》专设一章对“完善社会管理”并进行阐述；2007年十七大报告将其作为社会建设的六大任务之一；2012年十八大报告把创新管理和改善民生并列为社会建设的两大组成部分，并提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”、“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”及“源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。
这一阶段，政府职能转变的主要方向是减少行政审批，同时改善服务和管理。在此期间，社会组织蓬勃发展，从十几万家增加到50万家以上。不过，从政社关系看，政府是管理的主体，社会力量是被管理的对象，管理的着眼点是维稳。十六大报告中的“改进社会管理”出现在“维护社会稳定”一节；十六届四中全会关于社会管理的小节隶属于“提高构建社会主义和谐社会的能力”这一章；十六届六中全会的社会管理专章落脚在“保持社会安定有序”；十七大关于社会管理的小节也落在“维护社会安定团结”；十八大对加强和创新社会管理的论述角度仍然是和谐社会。
“现代政府，共治社会”：十八届三中、四中、五中全会确立的新阶段
2013年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，此前“社会管理”的表述也随之调整为“社会治理”。看似一字之差，实则翻天覆地。“管”字原意是一种玉做的六孔乐器，管吹乐起，众人齐和，典型的“一人指挥千军万马”——社会管理就是政府作为唯一的管理主体，管理成千上万家作为被管理对象的社会组织。“治”字从消极角度理解，是修建高台把水控制住；从积极角度理解，是众人搭台唱戏——社会治理，既有防范和化解社会不稳定因素的含义，又有动员最广泛社会主体共同参与的含义。
十八届三中全会关于社会领域改革的目标导向，是“确保社会既充满活力又和谐有序”；创新社会治理体制的着眼点，既包括“最大限度增加和谐因素”，也包括“增强社会发展活力”。这恰恰契合了社会治理上述两个方面的含义。社会治理与社会管理相比，最突出的进步就在于对社会活力的重视和促进。这一理念并非仅仅停留在文件的纸面上，而是扎扎实实体现在社会组织发展的实践中。十八届三中全会以来，各类社会组织均呈现出快速增长的发展态势。截至2014年年底，全国共有社会组织60.6万个，比上年增长10.8%；其中，社会团体、基金会、民办非企业单位分别增长7.2%、16%、14.7%。
2014年十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进社会治理体制创新法律制度建设”，并专门强调要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”为社会组织的发展和政社关系的调整确立了法治化的方向。法治化是治理现代化的内在要求和必然选择，法律制度建设回答了通过什么手段来理顺政社关系的问题。不过，政府与社会力量到底是什么关系？在社会治理中是管理者与被管理对象的关系？还是分工协作的伙伴关系？或者是其他什么关系？也就是社会治理的格局问题，在十八届四中全会的文件中并没有明确表述。
刚刚闭幕的十八届五中全会，对“十三五”时期的经济社会发展进行了总体规划部署，明确了未来五年、乃至面向本世纪中叶加强和创新社会治理的方向，即“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”这一方面明晰了社会治理的方式，另一方面回答了社会治理格局的问题。从方式看，过去过于宏观、比较粗放的方式，已经不适应新的社会形势需要，因此要精细化。从治理看，是要全民共建共享，即党委政府与社会力量共同参与、共同推动、共同受益于社会治理。由此，标志着社会治理格局亦即政社关系进入到一个崭新的阶段，笔者称之为“现代政府，共治社会”。
新格局与新方式：未来五年的社会治理变革
未来五年规划的时空定位，不仅是确保到2020年如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，而且要放眼到本世纪中叶、为实现第二个百年奋斗目标和伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。“十三五”时期社会治理新格局的构建，显然是中长期任务中的基础一环。
朝着治理现代化的方向，首先应给予社会力量更大的发展空间。2008年汶川地震后，时任国务院总理温家宝要求救援部队必须限时抵达震中地区。试想，部队在抢修道路、紧急行军的途中，肯定会遇到不少村落，那里也有需要救援的百姓，但抵达震中是死命令，灾情最严重的地方也更需要救援。顺便救？肯定会耽误行程，对不起更多的人。不救？这些生命也是无价的，也不应该被抛弃。政府“集中力量办大事”的同时，社会组织“有针对性地办小事”的作用就显得尤为重要。彼时，一个名为“多背一公斤”的旅游者组织，号召爱好并且擅长徒步远行的会员们，把自己行囊里原来给偏远地区孩子们多背的一公斤书，换成救灾物资。一位位伟大的民间英雄徒步走进了灾区、送去了物资，一人帮助一个村组、几人合力救援一整个村，不在震中的灾民也能够摆脱绝望。我们看到了草根的力量，这种力量的希望不在于她有多少“牛顿”，而在于她能够与官方的力量形成必要的互补。
法治化是治理现代化的必然要求，在政府精简自身、简政放权的过程中，腾出的空间和功能，只要不违反法律，就可以让社会力量来试试。有的领域，新情况新问题出现的较快，确应加强监管，但绝不可因噎废食。社会已经发展到了如今的阶段，很多诉求需要表达和实现，如果没有正式的渠道，肯定要通过非正常甚至是非法的渠道来解决的。2011年发生的潮安古巷镇事件，农民工多次讨薪未果，反而被资方砍断手脚，引发同乡在政府门前大规模、非正常聚集，对周边商户实施了打砸烧等暴力行为。原本再普通不过的劳资纠纷，由于没有工会力量的合理介入，瞬间酿成刑事案件，又迅速恶化为群体性事件和暴力冲突，进而转化为严重的官民矛盾。怕工人罢工，怕工人被组织起来，因此限制工会的组建，限制工会代表劳方发挥作用，却并不能阻止工人通过其他方式组织起来，也没能阻止更加严重的后果发生，反而把劳资矛盾的火烧向了政府。社会需要缓冲地带，政府需要给予社会更多的空间和职能，这将为政府换回更大的余地和潜能。
社会需求千差万别，因此治理的方式就不能千篇一律，不能“一刀切”。笔者2013年到加州考察保障房建设，对此深有感触。内地的保障房，不论是有产权的经济适用住房、限价商品房、自住型商品房，还是没有产权的廉租房、公共租赁住房，主要是从申请人及其家庭的收入指标来考量，而且不同保障房源的申请条件差异是非常模糊的。加州则充分考虑到了被保障对象的个性化的特征，反而不太重视收入指标。笔者实地看到的保障房，有的提供给没有劳动能力的流浪汉，一张床、一床被、一个存放物品的柜子、一片供休息和简单娱乐的公共区域；有的提供给有劳动能力的无家可归者（Homeless），不管收入如何，只要没有房子、没有工作就可以申请，但必须接受培训和介绍的工作岗位，硬件条件很像简易的旅社；有的提供给老年人，酒店式公寓，带游泳池等设施，有专门的救生员，这类房源只能是老年人和直接照护者才能居住；有的提供给单亲妈妈，考虑到孩子会受到父母离异的负面影响、应该得到更好的照顾，这类住房通常是别墅式的，几家人一起居住，有专业的社工每天上门帮扶，享有这种保障的单亲家庭，妈妈必须每周完成固定时间的社区志愿服务……这些保障性住房，从硬件建设到运营管理，几乎都是由社会组织来实施的，政府不直接“插手”，主要是委托第三方机构对其绩效进行评估，并根据评估结果进行补贴，最高可以补贴弥补成本的90%以上。不同房源保障的人群类型是不同的，因此评估的标准也各有侧重，这对治理的精细化提出了很高的要求。从社会需求出发的政策设计，动员社会力量共同管理和服务的行动逻辑，使得精细治理得以落地。
共同治理是新格局，精细治理是新方式，“十三五”社会治理创新的方向已经明确。下一步，需要搭建起有利于政府与社会力量分工协作、发挥各自比较优势的制度框架，在法治的轨道上，发展社会组织，加强基层自治，畅通公民参与，满足多元需求，真正使社会治理符合现代化的方向，符合老百姓的期待。
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