虞 浔/ 文 （华东政法大学副教授 中国政法大学博士后）
日前，中国行政法学研究会会长、著名法学家马怀德教授就在《学习时报》上撰文，建议将《行政监察法》更名为《国家监察法》，合并检察院反贪机构和审计机关，设立各级监察委员会，改革国家监察体制。
这不可不谓近年来行政法学领域的一颗思想“原子弹”，可能影响既有的“一府两院”宪法格局和各级人民政府的机构设置惯例，能否付诸实施这里暂不讨论，但其中释放出来的新观点、新举措值得我们深思。
今年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，要扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这一新论述反映出中央反腐败的新思路，即完善监督制度，做好监督体系顶层设计。
与之相呼应，全国人大常委会法工委表示，正在酝酿修改行政监察法，将把它作为反腐败立法的重点。一直以来，许多学者和专家都在呼吁反腐败立法工作，但鉴于反腐败立法涉及党纪、国法两个范畴、覆盖刑法、行政法等多个领域，难以囊括在一部法律中，只能通过各个单行的立法，推动完善反腐立法的制度体系。
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”为了制约权力，国家的监察权力分散于党委的纪律检查组织、政府的监察机关、检察院，彼此相对独立、分工运行、协作配合，形成了中国反腐败“三驾马车”并行的局面。
从实践情况来看，“三驾马车”均在一定程度上承担了反腐职责，因分属不同系统，且各有受制约的因素，各自为政，缺乏统一指挥。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，如何克服当下以党的纪检委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充的模式弊端，弥补三机关衔接的空白形成合力，是值得深思的重大问题。
美国政治学家亨廷顿认为：“腐败是把政治职位当作致富工具，政治目标已经不是实现公共目标，而是促进私利的实现。”从域外行之有效的反腐经验来看，组建一个高度权威的监察机构，赋予其异常强大的职权，同时辅以严密的制约监督体系，用以对付政客官员的贪婪和狡诈，的确是一条走得通的路径，新加坡的贪污调查局和中国香港的廉政公署就是成功的范例。
中国立法机关如果真的打算通过修改《行政监察法》完善国家监察体制，其中核心的内容应该是改变当前国家监察权力分散、监察机关定位不清、缺乏独立的状况，以设立各级监察委员会为抓手，重塑反贪廉政机关的形象，借鉴域外反腐倡廉成功经验，构建反腐败“一马当先”的新格局，为实现“两个一百年”目标保驾护航。
首先，必须保证国家监察机关的独立性。目前，保持监督机关的独立性已成为世界各国的共识，《联合国反腐败公约》中也强调了机构的独立性对行政监督和防止腐败的重要性。香港廉政公署在机构设置上、成员配置上、财政经费上、办案执行上的独立性，保证了其独立行事，畅通无阻地查处贪污腐败案件。
鉴于中国现阶段纪检监察部门过多，权力过于分散的现状，首先要做的就是集中各方反腐机构的权力于一身，组成一个高度独立的，对国家主席负责、向全国人大报告工作的国家监察委员会，在各地相应组建地方监察委员会，对上级监察委员会负责，其人员可以现行体制中各级检察系统所属的反贪局为基础，吸收各级纪检监察部门参与“双规”业务的人员，再从各级公、检、法、司队伍中抽调一批品德好、能力强、业务精、适应于该项工作的人员组成；其经费预算应该独立，不受其他政府部门的控制，直接由人大在财政预算中安排，以从制度上消除反腐肃贪职能在一定程度上的交叉性和重叠性。
其次，必须保证国家监察机关的透明性。进入网络信息时代，人人都有“摄像机”、人人都是“麦克风”，“透明度”成为政府维系群众信心，与群众拉近距离的重要因素。香港廉政公署的运作就具高度的透明性，其网站对外开放，包罗内容全面，记载了廉政公署从成立至今的方方面面，从它的历史到它的机构，从它的管理到它的成就，应有尽有。
赢得人民群众信任和支持毫无疑问肯定是国家监察机关依法履职的最大依靠。各级国家监察机关要打破传统强力机关的“神秘感”，定期向社会公布年度工作报告，主动接受人民群众的检验，让群众了解国家监察机关的职责、内设部门的任务，并通过透明的系统运作，使得为群众所了解和熟悉。
同时，国家监察机关拥有广泛的职权，必然会带来权力滥用的危险，只有真正把权力置于阳光之下，才不至于失控。要通过政党监督、人大监督、舆论监督、群众监督等手段，最大限度地保证国家监察机关工作的公开，让它在阳光之下运行，这样既可以鼓励全社会广泛参与对监察权力的监督，又可以防止国家监察机关本身滋长贪欲、越轨行权、腐败变质。
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