我们要实现国家治理的现代化，是要以财政作为基础和支柱的国家治理体系的现代化，有个现代化的国家治理体系，一定要建立在财政的基础和支柱作用的基础之上，是这么讲的。具体来讲是什么意思呢？那就是财政的职能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域，要搞国家治理现代化，就一定有国家治理基础和支柱作用。
财政是国家治理的基础和重要支柱
为什么财政是基础和支柱？第一，在大家所能看到的政府职能当中，财政职能是最具综合意义的基本政府职能。
有没有哪一个部门的政府职能和所有部门都有交叉？有，那就是财政部门，国家的政府的概念还不仅仅包括国务院系统的，在中央政府，还包括党中央系统的，还包括民主党派系统的，甚至包括所有的事业单位系统的，就大家认为吃官饭的这些人，都可以并入到政府系统职能部门去，所以说财政部门和哪一个部门没有交叉？都有。
除了财政部门之外的哪一个部门也存在着都有交叉的情形？没有吧。有人说国家发改委，历来号称小国务院，它是最综合的，但是它再综合也主要综合的是经济领域的政府部门的职能，只有财政系统是和所有的部门都得交叉，为什么？因为所有部门的活动都要钱，钱都是从财政这个地方拨付的。
我们总说，财政资金到位支出才是政府职能履行制定，不花钱的政府职能是不存在的，只要有政府职能，就一定有财政支出。
第二，在大家所遇到的所有的制度当中，财政制度是最基础意义的基本制度安排，我们生活在法制社会，周围各种法律、各种制度规定包围着我们，所有的制度当中排排序，最具基础意义的是财政支出。
40年改革一直在持续，我们可以回顾，每一次的改革都是要财税改革先行，财税改革先走，然后带动其他方面的改革，从而引导改革向着既定目标前行，大家关注所有的职能当中，跟你直接发生关系的，最最基础意义的，一定是跟钱有关的制度。
第三，我们说最具牛鼻子的基本关系链条，我们的生活要处理各种各样的关系，哪些关系或哪条关系链条最牵动人心？只要带动它就牵动其他，一定和钱有关，政府和市场之间的关系，很重要，是钱的分配之间的关系，中央和地方之间的关系，细究一下财政关系是最基本的东西，普通百姓和政府之间的关系，是和税收相关联的，如果没有税收怎么能牵动在一起呢。所以这是蛮重要的一件事。
在过去讲财政的时候，首先是把它当做经济范畴，比如说读财政专业授的学位，一定是经济学学士、硕士和博士，我们是把它当做一个经济范畴。讲到财税体制的时候，一定把它当做经济体制的一个组成部分。
但是今天提出，说财政是国家治理的基础和重要支柱，而国家治理既包括经济，又包括政治，包括文化、社会和生态文明。所以这时候的财政，就不仅仅是经济范畴了，也不仅仅是经济体制的组成部分了，而是一个国家治理范畴，国家治理体系的一个重要组成部分。所以，它的职能范围、职能边界一下拓展了，原来它是小齿轮，现在到了国家治理领域了，所以它的职能范围一定是上层次的，一定是扩范围的。
在十八届三中全会的文件当中，给财政职能做了如下的定位，第一，优化资源配置，第二，维护市场统一，第三，促进社会公平，第四，实现国家长治久安。大家体会一下所有这四大职能，都不是局限在经济领域来定义的，都已经脱出经济领域而延伸到国家治理领域了。
比如说优化资源配置，你们在读课本的时候，不管是宏观经济学的课本，还是专门财政学的课本，都会讲到优化资源配置的职能，但是在讲到财政和优化资源配置之间关系的时候，它所配置的不仅仅是GDP。
我读书的时候，老师讲什么是财政赤字？直接定义就是国民收入的分配过了头，你挣100块钱，你分他110块钱，那10块钱就是财政赤字，什么是国民收入呢？当时不用GDP，是全国人民劳动一年的收益，收入的增量，讲的是流量、增量。而在这里讲优化资源配置的时候，他是着眼于整个国家治理活动，不仅仅包括当年的GDP，而且包括历史上收入的存量，还包括国有资产、国家资源，这是一个很大范围的资源配置。
第三，促进社会公平，原来说法是调节收入分配，当你把财政的职能定义为调节收入分配的时候，他所调节的最大空间是当年的收入，我今年挣了10万块钱的工资，你调节范围扩展到20万了，这不对。现在着眼调节的是促进社会公平，既包括当年的增量，也包括历史上的存量，不仅调节收入，而且调节财产，这是很关键的。
中国这两年的基尼系数怎么又扩展了呢？好不容易前几年有所下降，现在又开始增长了，原因在哪儿？经济研究结果告诉你，主要不是来自于增量，不是来自于收入，而是来自于存量。因为拥有财产的差异导致了基尼系数的扩张，所以你要把调节收入分配只局限于当年收入的时候，你是达不到这个目的的。一定要从收入延伸到财产，从流量延伸到存量。
本轮的预算改革核心就是解决非一般公共预算的规范公开透明
现代预算制度在当下中国最亟待解决的就是全面规范、公开透明。
整个政府收入目前来说分为四个部分，第一部分，财政收入，第二部分，政府基金收入，第三部分，社会保障收入，第四部分，国有资本经营收入，这是政府收入的概念。
我们现在给财政预算也起了个新的名称，叫一般公共预算，另外三部分就是非一般公共预算。相对于规范讲，相对于公开讲，相对于透明讲，目前最大的问题不是存在于一般公共预算，而是存在于那三本预算是不规范的，不公开的，不够透明的。
所以本轮的预算改革，其实核心内容就是解决非一般公共预算的规范问题和公开透明问题。
但问题来了，最难啃的是非一般公共预算，为什么最难啃呢？一讲大家会明白，从中华人民共和国建国那天起，我们就有预算，那时的预算叫财政预算，我们就一本预算，就一本账。改革开放之后，为了调动各方面改革的积极性，就在财政上放权让利，放权让利的结果就是各种政府性收入出现了。各个政府部门都收费，最初是不纳预算的，1998年以后搞公共财政，说你不能光收钱不编预算，就开始编预算，经过若干年调整形成了政府性基金预算，要搞社保体系，社保部门也要收费，就形成了社会保险基金预算，说国有企业利润要上交财政，后来说困难就少交一点，就形成了自己的一个国有资本经营预算，因此现在四本预算并列的时候，你发现在管理上非常困难。
先是不编预算，后来编了预算不纳入统一预算，后来要求都要纳入预算，都要上报给全国人大审议批准，但是即便如此，即便编了预算，即便上报了预算，管理标准上也是不一样的。对一般公共预算因为历史悠久，制度相对健全，尽管有不如意的地方，但是相对而言，管的是比较规范的比较公开比较透明的。但是一旦走出公共预算，看其他的三个预算的时候就不能同日而语了。
从2013年启动预算改革，预算改革进展还算顺利，到了2014年的下半年我们就有了一个改革的成果，叫《新预算法》。2015年1月1日《新预算法》正式颁布实施。
但是，这部新预算法也存在着今天看来的不足之处，这个不足之处在哪儿呢？我的说法，存在着抽象与具体层面的不对称，怎么个不对称呢？我先看抽象层面，抽象层面大家可以理解为原则层面，可以看看新预算法总纲的部分，那个原则提得非常之好。比如第一条，说制定预算法的目的是规范政府收支行为，原来的提法、老预算法提法是规范财政收支行为，原来我们要规范财政那部分预算，现在说是政府收支行为，我1997年就说财政收支不等于政府收支就是在这里。差额部分就是那三本。制定新预算法规范的是所有的政府收支行为，而不是财政收支行为。第二，全部政府收支预算，不能存在游离于预算之外的政府收支。第三，政府预算目前包括四本，它是一个完整的体系。
问题在这里，一部法律不能仅仅是原则性的提法，而且一定要进入到具体层面，具体层面既然四本预算都在里面了，我们就得怎么办呢？一本预算一本预算地去规范提及，因为新预算法是建立在老预算法基础之上，老预算法所管辖范围就是财政预算，所以对于财政预算的具体内容就比较容易做到。比方说一般公共预算，讲收入与支出，收入包括什么？很简单，税收收入、国有企业利润上缴收入、规费收入、使用费收入，一条一条列出。支出包括什么呢？预算上的支出是这样分的，类款项目，就好像是我们讲课的时候，老师用大一小一分成四个层次，也规范得非常清楚。就是一般公共预算从哪儿来，支出到哪儿去，在预算法里都能找到。
新预算法相对于老预算法发生的最大变化就是由一本预算拓展到四本预算，由财政收支拓展到整个政府收支，另外三本预算总得照猫画虎，比如说政府性基金预算，经过一段时间的改革，我们说目前的政府性基金收入有29种，一个一个写出来才能管，写不了，然后说，收入写不了打包吧，政府性基金的用途是什么呀？是投资还是基础设施？还是教育？写下来呀，写不了。接下来社保，也写不了，接下来国有资本的经营收入，也写不了。为什么写不了大家能理解吗？大家在家里的时候，当你母亲问你父亲，你都有哪些收入的时候，不问钱，把来源说清楚的时候，就不能说清楚，说清楚就被管起来了，来源是不能说清楚的，要规定用到哪个地方去，那个钱就对我没有用了。谁都愿意花没有数的钱，没有指定用途的钱。
所以在政府部门收入账簿当中，我们最难花的钱就是财政拨的钱，如果是创收的钱，从其他途径来的钱那相对好花了。我们课题费也是，纵向课题大家不愿意要，愿意要横向课题，在这里做不到，但是又要写这个预算，大家看一看条文是这样写的，对于另外三本预算的收支范围怎么计算，是按照法律、行政法规和国务院的规定执行。但是没指明哪条法律，哪部行政法规和国务院哪年的法律，没写，就是采取模糊处理的办法，这是一件事情。就是预算改革留给我们的一个未了事项。
还有一个未了事项更有意思了，我们说法律的实施一定要配置于实施细则，比方个人所得税法，新的个人所得税法要修订，修订以后不能直接按照法律来行使，而要在基本法律的基础上制定实施细则。税务局执行的是实施细则。新预算法通过之后，就要有实施细则作为具体的依托依循。可以告诉大家，从2015年1月1日颁布新预算法到今天，2018年5月22日，我们还没有关于新预算法的实施细则。困难在哪儿？我想困难的来源没有变化。
人们对预算改革存在的认识误区
在实践层面来讲，设计改革方案只是停留在字面，走样缩水的现象并不少见，在预算改革上表现的极为突出。
第一个原因，我们税收收入结构是畸形的。政府每收100块钱的税收，70块钱是流转税，流转税是间接税，间接税是什么税？是要在商品价格当中附加征收，向消费者转嫁的税。换言之，一瓶矿泉水，假定它2块钱一瓶，其中有多少税收？不知道吧，不知道就是它不透明，这种税收是隐含征收的，我们称为间接税。
不透明的税收是什么特点？大家不知不觉当中负担这种税，生活当中你摸什么都是税，但是我说的这种税都是流转税，没有不含流转税的东西在你面前呈现，所有的都是。茶杯含税，茶叶含税，自来水含税，甚至连服务员的工资都含税，不那么公开、不那么透明，你就感受不到政府的支出，政府预算跟你之间是什么关系。
我们的税收来源结构，谁把钱交给政府的，在中国现行税收结构条件下，是企业。有很多人说自己是纳税人，其实用专业的眼光看，我们在很少的场合是纳税人，更多的场合是负税人，负担税收。这是政府税收来源结构，尽管名称各异但都是企业，其中加在一起90%，也就是在现实的中国，政府每收100块钱税，90块钱是企业交给政府的，不是你交给政府的。剩下10%当中，有6%左右是我们交的个人所得税，个人所得税说起来也不是自己交的，是别人替你交的，当然你可以感受到了。但是那90%你是感受不到的，是企业交的，相当多的人觉得这事很好，这是中国税制结构的优点。
但是学一点经济学就会知道，在税负的问题上，企业只是一个归客，企业其实是不承担任何税收的。你观察一个企业，他这个法人是自然人注册的法人，法人所缴纳的任何税收只有两个途径，一个途径加在价格当中转嫁给消费者，我们说向前转嫁。大家说有转嫁不出去的，那怎么办？它落在股民和股东身上，它用减少股东分红的办法，把税收消化掉。
因为企业有生又有死，过两年消灭掉了自然就消除了，税哪儿去了，一定是转到个人身上去了，但是90%转嫁过程当中有多少人意识到？意识不到，意识不到就意味着，就很难能够理解并且看清政府支出和个人之间的关联，也就是说政府预算和我有什么关系，理解不了。
如果再进一步讲，不讲其他政府预算，只讲一般公共预算，今年的一般公共预算至少有22万亿，中国有多少人口呢？13.8亿人口，大家拿22万亿作为分子，那13.8亿作为分母算一算，人均税负多少？政府的支出和每个人的关联度有多密切啊。人均税负至少是15000块钱，一家三口一年大体就是5万块钱。我讲的是平均数，你在北京就不是这个数字了，因为全国70%的税收来源于东部。
我想说明，为什么大家对预算感觉不敏感，感觉不多？没有直接感受，对预算就不怎么关注呢？这是第二个原因。
第三个原因，支出。整个政府支出一般分为三类，一类叫做政府基本职能支出，第二个经济建设方面支出，第三社会福利方面支出，我们一般把社会福利方面支出称为民生领域的支出。
我们在向民生领域投入的财政支出的比重相对偏低，这和我们在计划经济年代延伸下来的思路是一样的，先生产后生活，先建设再搞其他，关键是有历史形成的过程。
所以这样一来，老百姓直接感受到的和财政支出的关联度相对偏低，总觉得是国家的事情，公共领域的事情跟我关系不是很大，自然他对预算的关注度就不是那么大，这是第三个原因。
第四个原因，中国的财政收支在过去很长的一段时间之内，特别是在计划经济年代，是一种取自家之财办自家之事的一种格局，就始终和私人起码在认识层面上没有挂钩，这和当时的中国财政收入的格局是有直接关系的。1978年改革启动那一年，国有经济提供的财政收入占86.8%，集体经济(大集体)提供的财政收入比重是12.7%，加起来是99.5%，换言之，那时候政府所花的钱，主要是从公有制企业得到的钱，没向个人收税，甚至那时候也没有多少私营企业，也没向私营企业收税，拿的钱都是从公家口袋转过来的。
然后支出呢，基建支出占40%，然后增多企业流动资金支出是给国有企业的，挖潜改造资金和科研三教费用支出也是给国有企业的，文教科学、卫生事业费支出10%，那也是行政事业单位系统的，国防支出15%，其他支出23%，23%当中也是大量应用于公共领域的。所以在政府部门官员的脑子里头，这是花自家的钱办自家的事情，他不怪所有制，对普通百姓而言，那都是公家的事，跟自己没有关联，也是一样。
第五个原因，中国人的历史传统当中，我们始终认为交税不是自己的事情，都是企业的事情。你问问百姓，你认为你该交税吗？他天然地认为自己不应该交税，那国家运转靠什么呢？企业交，为什么在中国会出现这样的和新时代不相匹配的认识呢？是和我们在过去长期实行的那种具有典型的隐含征税的体制直接相关。
预算改革实际是有一套非常清晰的改革方案，那个改革方案既包括改革目标又包括改革内容，甚至包括改革的路线图。现在基于某种障碍，某种难以跨越的障碍，而不得不打折扣，可能这些障碍是必须跨越的，我们不可能接受一个打了折扣的改革的结果，那是和现代国家治理体系、国家治理能力的目标不匹配的。
十八届三中全会制定了改革目标，其中是这样写的，2015年预算改革取得阶段性进展，2016年重点工作基本完成，2020年现代财政制度基本建立。在今天讨论预算制度改革的时候，恐怕也得采取一种倒计时的这样一个计划安排。
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